Breves aportes a la discusión sobre la

autonomía universitaria en Colombia

Juan Carlos Plata Puentes*

 

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Brief contributions to the discussion

about university autonomy in Colombia

 

Resumen

 

En el presente trabajo se entregan algunos aportes a la discusión sobre el concepto jurídico de autonomía universitaria como parte de un estudio inicialmente referido al concepto en Colombia. La discusión gana dimensiones en el ambiente colombiano en la medida en que se construye el Sistema de Educación Terciaria.

 

Si bien el concepto de autonomía universitaria hoy goza de rango constitucional y éste ha sido desarrollado en particular por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la dinámica del sector de la educación superior, su creciente incorporación al Sistema de Aseguramiento de la Calidad, la implementación de modelos de gestión corporativa en las universidades (en especial en las privadas), el relacionamiento con el sector empresarial y la gestión del Estado evaluador y controlador conllevan a que en la práctica la autonomía universitaria cambie de centro de gravedad y tienda hacia la heteronomía universitaria.

 

Palabras clave: Autonomía universitaria; Heteronomía universitaria; Educación superior; Modelo de gobierno universitario; Sistema de aseguramiento de la calidad.

Abstract

 

In this paper some contributions are given to the discussion on the legal concept of university autonomy as part of a study initially referred to the concept in Colombia. Discussion wins dimensions in the Colombian environment to the extent that the tertiary education system is built.

While the concept of university autonomy today enjoys constitutional status and this has been developed in particular by the jurisprudence of the Constitutional Court; the dynamics of the Higher Education sector, its increasing incorporation into the system of quality assurance, implementation of models of corporate management in universities (especially private), the relationship with the business sector and State management Evaluator and controller; lead in practice to university autonomy change of center of gravity and tends towards the University Heteronomy.

 

Keywords: University Autonomy, Heteronomy University, Higher Education, university governance model, System quality assurance.

 

Fecha de presentación: 7 de junio de 2016. Revisión: 14 de junio de 2016. Fecha de aceptación: 17 de junio de 2016.

 

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I. Introducción

 

La autonomía universitaria se define como la independencia que posee una universidad respecto del entorno en el que está ubicada. La universidad debe ser independiente tanto administrativa como políticamente, así como poseer competencias de autogobierno y auto evaluación. Uno de los pilares de la autonomía universitaria es la capacidad de elegir democrticamente ad de elegir democrtonomobierno y auto evaluaciinistrativa como polcanas áticamente –mediante la participación de todos los miembros de su comunidad académica– a sus directivas, que serán las que decidan los estatutos que la regulan y los diferentes programas que ofrezca dentro de su oferta académica.

De esta manera, al alejarse la intervención política del manejo de la universidad, se evitan cambios arbitrarios en la vida y en las autoridades universitarias. Este principio es bastante antiguo, se remonta a las universidades de Bologna (1088), París (ca. 1150), Oxford (en el siglo xi), Salamanca (1243) y Cambridge (1209), que de distintas formas y tiempos consideraron que la cátedra debía estar desprovista de máculas políticas o intervenciones externas para ser desarrollada en un ambiente de igualdad y libertad.

La autonomía universitaria se traslada a las universidades de América Latina por ser fundadas durante la colonización española, siendo la primera universidad del continente la Nacional Mayor de San Marcos, fundada en Lima, Perú, capital del Virreynato, en 1551. Sin embargo, los procesos de autonomía universitaria recién se consolidan en los distintos países, salvo contadas excepciones, a mediados del siglo xx.

La autonomía universitaria se basa en tres características principales a saber: 1. La autarquía financiera (autosuficiencia con base en sus presupuestos); 2. La inviolabilidad del campus universitario (prohibición expresa a la policía u otras fuerzas del orden de ingreso a la universidad sin autorización expresa de sus autoridades); y 3. Elecciones libres y democráticas (en las que participan estudiantes y profesores, con distintas ponderaciones dependiendo el tipo de catedrático o las indicaciones estatutarias de la universidad al respecto).

La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 69:

 

Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

 

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

 

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

 

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior1.

 

En Colombia, es el Ministerio de Educación Nacional quien se encarga de la formulación de las políticas de la educación superior y de su implementación, de la dirección y organización del sector de la educación superior, de la evaluación de las condiciones para el licenciamiento de las instituciones y programas, del seguimiento a las instituciones de educación superior –ies– en el marco del sistema de aseguramiento de la calidad, de la supervisión y de la vigilancia de las ies. Es decir, el Ministerio de Educación concentra en su gestión las funciones sustantivas del sector de la educación superior, pero con respeto y en apego al principio de autonomía universitaria antes descrito.

Recientemente, con la expedición del Decreto 2219 de 31 de octubre de 20142, cobra mayor fuerza la discusión respecto de los límites de la intervención del Gobierno en las ies y de la intervención en los asuntos propios de la autonomía universitaria.

La discusión avanza no solo en el plano político, también alcanza el plano jurídico; en las mesas de trabajo sobre la implementación del Sistema Nacional de Educación Terciaria –snet–, se plantea el desconocimiento del principio de armonización normativa por parte del Ministerio de Educación Nacional.

 

El proyecto de decreto que pretende reglamentar el artículo 58 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en su redacción incurre en la modificación y/o derogatoria en muchos y sustanciales aspectos de la normatividad existente en la materia, en especial la Ley 30 de 1992, la Ley 115 de 1994, la Ley 749 de 2002, el Decreto de Ley 249 de 2004 y la Ley 1064; incurre en importantes y variadas violaciones de la técnica jurídica, y resulta en esencia inconstitucional e ilegal, su contenido rebasa la potestad reglamentaria3.

 

Lo que se pretende en este artículo es aportar algunos elementos a esta discusión, los cuales se traen en el contexto del desarrollo del concepto jurídico de la autonomía universitaria.

 

II. En cuanto al cambio en el concepto de autonomía universitaria

 

Los sistemas de evaluación de la calidad, los “nuevos” modelos de gobierno universitario y el tipo de relacionamiento de la universidad con el sector empresarial, conllevan al cambio en el concepto de autonomía universitaria. Esto porque dados los conocidos y sucesivos problemas en la calidad de las enseñanzas impartidas a los estudiantes en la educación superior, que de algún modo y como secreto a voces, se sabe que tiene más un carácter comercial que de formación, ha llevado a que el Estado deba reconsiderar ser un simple espectador en respeto del principio constitucional de autonomía universitaria, para tomar un papel más activo desde el Ministerio de Educación para velar por la calidad y las competencias que se esperan de un estudiante egresado de la educación superior.

La discusión en torno a la calidad es un elemento fundamental en la definición de las políticas educativas de la educación superior, situación que sin duda lleva hoy a que estemos frente a un Estado evaluador.

En la misma dirección de lo planteado en este aspecto por Nancy Cardinaux, en las políticas de evaluación de la calidad se promueve un desplazamiento hacia la heteronomía universitaria4.

La clásica pretensión de la autonomía universitaria desarrollada desde la Edad Media, en tanto la

 

universidad busca asegurar para sus miembros una independencia del poder de la Iglesia y de la ciudad, primero y, en nuestros tiempos, del poder de los Gobiernos y del interés del dinero, tal que le permita cumplir su misión institucional, que exige una relación libre y desinteresada respecto de la verdad5.

Se encuentra hoy limitada por los sistemas de evaluación de la calidad, los “nuevos” modelos de gobierno universitario y el tipo de relacionamiento de la universidad con el sector empresarial.

Pretendiendo promover la autonomía universitaria, la Unión de Universidades de América Latina y el Caribe en la declaración de Guadalajara de 2012 proclama:

 

Promoveremos, en las instancias universitarias y gubernamentales correspondientes, el análisis de los procedimientos de evaluación de la educación superior en nuestro país. Esto a partir de los siguientes criterios: a) La evaluación debe respetar la diversidad institucional y con ello apoyar la pertinencia de la educación superior; b) La evaluación debe tener como objetivo central la mejora permanente de la calidad de la educación superior”6.

 

Sin embargo, aun considerando a la educación superior como un bien público,

 

si bien se requieren fuentes de financiamiento diversificadas, privadas y públicas, el apoyo público a la educación superior y a la investigación sigue siendo fundamental para conseguir que las misiones educativas y sociales se cumplan de manera equilibrada; en la educación superior, la gestión y la financiación han de ser instrumentos de la mejora de la calidad y la pertinencia. Las instituciones han de gozar de autonomía en sus asuntos internos, pero han de rendir cuentas a la sociedad de modo claro y transparente7.

 

Durante las últimas décadas se percibe a la

 

universidad como una empresa, sea que ésta se dedique a la producción y trasmisión de conocimientos, o a la producción de bienes y servicios; las universidades operan y deben operar, para ser relativamente eficientes y responder de manera efectiva a las demandas de la sociedad, como empresas8.

 

La autonomía universitaria ha cambiado su centro de gravedad, hoy las universidades deben hacer rendición de cuentas y además, responder a las demandas del entorno con eficiencia. ¿esta doble condición altera la naturaleza de las universidades y su autonomía?

Respecto de la naturaleza de la autonomía universitaria en Colombia frente al derecho a la educación superior, la Corte Constitucional en la Sentencia T-703 de 10 de julio de 20089, expresó que la autonomía universitaria consiste en la posibilidad para los centros educativos de:

 

(i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos.

 

… a pesar de la naturaleza constitucional del principio de autonomía universitaria y de su importancia en el Estado social de derecho, no es dable sostener que sea absoluto y, por tanto, que no encuentre límites de ninguna especie…

 

La Corte Constitucional en Sentencia T-068 de 14 de febrero de 201210 establece que el derecho a la educación superior es un derecho fundamental progresivo en los siguientes términos:

 

Este derecho es fundamental y goza de un carácter progresivo. En efecto, su fundamentalidad está dada por su estrecha relación con la dignidad humana, en su connotación de autonomía individual, ya que su práctica conlleva a la elección de un proyecto de vida y la materialización de otros principios y valores propios del ser humano; y su progresividad la determina: i) la obligación del Estado de adoptar medidas, en un plazo razonable, para lograr una mayor realización del derecho, de manera que la simple actitud pasiva de éste se opone al principio en mención (aquí encontramos la obligación del Estado de procurar el acceso progresivo de las personas a las universidades, mediante la adopción de ciertas estrategias, dentro de las cuales encontramos facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de las personas a la educación superior, así como la garantía de que progresivamente el nivel de cupos disponibles para el acceso al servicio se vayan ampliando); (ii) la obligación de no imponer barreras injustificadas sobre determinados grupos vulnerables y (iii) la prohibición de adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho concernido.

Mientras la educación superior es un derecho fundamental de aplicación progresiva, la autonomía universitaria es una garantía; la garantía es el medio para hacer posible el derecho fundamental, esto es, la autonomía universitaria es el medio para hacer realidad el derecho fundamental progresivo de la educación superior.

Suele confundirse el medio con el fin,

 

vaciándose de contenido y justificación la autonomía; lo que debe buscarse es que la autonomía proteja la libertad académica, suele darse que se tenga autonomía, pero que se tenga poco de aquello que la autonomía debiese darnos11.

 

Por otro lado

 

Asumir la educación superior como un bien público estratégico posibilita la protección del derecho a la educación y entrega herramientas a la política pública para sustentar definiciones de ordenamiento y regulación del sistema. Además, supone respetar el continuum educativo y garantizar a las personas su inserción efectiva en los beneficios de la sociedad del conocimiento12.

 

III. La autonomía universitaria en

América Latina en los últimos tiempos 

 

La educación superior en la región ha pasado por grandes cambios, pasó de un ejercicio centrado en las universidades, de una enseñanza y aprendizaje teóricos en arte, ciencia y humanidades, a ser un asunto central en los Gobiernos.

 

La expansión de los sistemas de educación superior, la diversificación de la oferta y la mayor heterogeneidad del cuerpo de estudiantes han demostrado la necesidad de abrir el campo y dejar la visión tradicional de la educación superior para visualizar una más amplia, la “terciaria”, que debería reflejar la creciente diversidad de instituciones y programas13.

 

América Latina y el Caribe es la región que concentra el más alto porcentaje de educación superior privada y aquella donde su desarrollo ha sido más largo y difundido. En todos los países, con excepción de Cuba, existe un sector privado significativo que, salvo en Brasil y Venezuela, es la modalidad predominante en términos del número de instituciones14.

 

En casi todos los países latinoamericanos se prohíbe el lucro en la educación superior,

 

al menos en el nivel universitario, aunque hay excepciones, como Brasil (donde el sector con fines de lucro representaba el 19% de la matrícula total en 2005), y Chile, donde si bien está prohibido el lucro para las universidades, está autorizado para el sector no universitario15.

 

Algunos autores advierten que se están

 

ampliando las brechas cognitivas, digitales y educativas, y se está polarizando ahora a quienes tienen habilidades, destrezas y títulos relacionados con una formación sistemática que los ubica en los circuitos de producción y transferencia de nuevos conocimientos, frente a los que no lo están o carecen de la misma. Para las Naciones Unidas (unesco), el tema de una economía del conocimiento se ha analizado como una tendencia de referencia crítica, en la medida que se impone de forma abstracta como un tipo distinto de sociedad, cuando lo que existe es la lógica de una reproducción ampliada del capitalismo moderno en contextos de gran desigualdad y explotación16.

 

Se pasa del Estado “benevolente” a un Estado que exige la rendición de cuentas del accionar de las instituciones a cambio del financiamiento estatal, convirtiéndose en un Estado evaluador17.

En los últimos 30 años, con las reformas en la educación superior en la región, se incrementó la oferta privada y mercantil y los enfoques de atención economicistas en la demanda. Se generalizaron mecanismos, organismos e instrumentos de evaluación, acreditación y control de los sistemas universitarios en todos los ámbitos posibles de sus tareas y actores: programas, sectores, personas e instituciones; poco se avanzó en la puesta en marcha de reformas sustantivas en materia de organización de la investigación y el posgrado18.

Junto a esto, las diferencias entre lo privado y lo público, se diluyen y ambos sectores tienden a ser complementarios más que antagónicos19.

En América Latina se desarrolló una mayor competencia y presencia de los mercados en el quehacer de las universidades, los costos aumentan más rápidamente que el financiamiento estatal, los Gobiernos exigen mejorar la rendición de cuentas y el aseguramiento de la calidad en las instituciones20.

El llamado capitalismo académico da cuenta de la reestructuración de la educación superior en el contexto de la globalización, implicando cambios organizativos sustanciales que han conducido a la adopción de nuevas formas de organización.

 

Las universidades se encuentran hoy subsumidas a la economía y el mercado, perdiendo la autonomía de la que gozaron en otros momentos, para incorporarse a redes de producción de conocimientos en las que las decisiones académicas empiezan a ser tomadas a partir de motivaciones económicas21.

 

Los Gobiernos en América Latina introducen un marco más exigente de regulaciones para el reconocimiento oficial de las ies, su licenciamiento y otorgamiento de plena autonomía. Sin embargo, no se revierte el “crecimiento salvaje” previo del sector que caracterizó la etapa de creación de los mercados22.

En la década de los 1990 se desarrollaron

 

planes gubernamentales, reformas constitucionales, actos legislativos, regulaciones y recomendaciones que terminaron por acercar la educación superior, particularmente las universidades, a las demandas del Estado en un contexto en que se concebía al mercado como el regulador preferente de las relaciones económicas de la sociedad.

 

Esto impactó la misión de la educación superior, en particular el financiamiento de las instituciones universitarias y la autonomía de las instituciones para definir proactivamente su agenda23.

En este contexto, recogiendo a José Joaquín Brunner, es válido preguntarnos, si estas condiciones del ejercicio de la educación superior en Colombia nos han llevado a la difusión de un modelo emprendedor de gobernanza universitaria y con éste, a una conducción de tipo corporativo (al menos en las ies privadas), semejante a la de una empresa que de mantenerse, podría distorsionar el sentido público de la misión institucional. Igual es válido preguntarnos qué tanto se ha erosionado el ethos colegial de la cultura académica y si se ha modificado el límite entre lo público y lo privado en nuestra educación superior24.

Brunner ha señalado como

 

hasta los años setenta las políticas de educación terciaria apuntaban en Europa hacia una mayor intervención del Estado, en tanto estas descansaban en un modelo de planificación y control ejercido desde el Gobierno que limitaba la autonomía de las universidades en función de los objetivos del desarrollo nacional25.

 

Luego, este control se desplaza de los aspectos cuantitativos hacia los cualitativos, se pasa a un Estado evaluador, se adoptan nuevas estrategias y modalidades de asignación de financiación fiscal y con ello, los Gobiernos buscan inducir cambios en la conducción de las universidades. Entre otros, “nuevas formas de gobernanza, fijación de prioridades y metas, autoevaluación en función de indicadores de desempeño, foco en la eficiencia interna y externa”26.

 

IV. Consideraciones finales

 

Fueron las universidades católicas las que en un primer momento abrieron la puerta a la educación superior privada en Colombia, al igual que en la mayoría de los países de América Latina; estas instituciones se dirigieron en especial a la formación de la élite. Luego en el siglo xx se conformaron universidades privadas a partir de grupos empresariales, es con estas instituciones que se inicia la implementación del modelo de gestión empresarial en las instituciones de educación superior en Colombia, particularmente a fines del siglo xx.

Con la expedición de la Ley 30 de 28 de diciembre de 199227 en Colombia se suscitó un crecimiento de las instituciones de educación superior privadas, muchas de estas nuevas “universidades” se dedicaron a la población “de no élite” y de absorción de demanda, este sector ha crecido muy rápidamente, se caracteriza por su capacidad de reacción ante la demanda y concentra la mayor parte de las instituciones no universitarias28.

Si bien, el precepto de autonomía universitaria se predica en la Constitución colombiana para las universidades, las otras instituciones de educación superior también gozan de tal autonomía, gracias al desarrollo jurisprudencial que dio en este aspecto la Corte Constitucional.

El impacto de este crecimiento se puede evidenciar en las siguientes cifras: Para 2013, el total de la matrícula en educación superior en instituciones oficiales es de 1.106.244 estudiantes y en instituciones privadas es de 1.002.980; en 2000 las cifras eran 333.763 y 597.69429. Colombia alcanza las 292 instituciones de educación superior, 80 de ellas universidades, 115 instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, 55 instituciones tecnológicas y 42 instituciones técnicas profesionales; del total de las instituciones de educación superior, 211 son privadas y 81 oficiales.

Un buen número de estas instituciones atienden la formación para el trabajo que demanda el sector empresarial; estas instituciones de educación superior privada crecieron y se desarrollaron en un período en que no existían mecanismos reguladores de los que hoy conforman el sistema de aseguramiento de calidad y, en particular, los que requiere el sistema que se construye para la educación terciaria.

Respecto del crecimiento del sector privado de la educación superior, se ha encontrado que el mercado no basta para regular la calidad, en Chile, luego de la desregularización, en 1990 debió instalarse un organismo regulador, el cual sí permitió establecer criterios de calidad y supervisar las nuevas instituciones para así certificar la autonomía de las que demostraron cumplir con el proyecto institucional inicialmente ofrecido30.

Deberá tenerse en cuenta que dado el

 

proceso de transición en los mismos conocimientos, aprendizajes e instituciones, como base de la organización y desarrollo de las actividades económicas en una gran cantidad de países, regiones y zonas del mundo, y que junto con ello se están diseminando comunidades de aprendizaje y conocimientos, tan múltiples como diversas, como nunca antes había ocurrido31.

 

La conformación de la universidad y su autonomía se ve fuertemente impactada. La libertad académica deberá considerar los múltiples aprendizajes y la construcción de saber en red, valga decir, que la importancia del conocimiento pasará su centro de gravedad del conocimiento en sí mismo, a su aplicación y a la forma de construirlo.

Para concluir, las instituciones de educación superior, incluyendo a las de ciencia y tecnología,

 

son, o deberían ser, híbridas, pero con un fuerte componente de autonomía orientada al bien público y social, y ser parte de un sistema en donde el Estado sea su más importante garante, por la vía de su evaluación y acreditación32.

 

Bajo estas consideraciones las diferencias entre lo público o privado tienden a desdibujarse, en tanto ambas atienden el servicio público de la educación superior y el derecho fundamental; situación que deberá tratar entre otros una ley estatutaria de educación en Colombia.

 

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* Abogado de la Universidad Autónoma (Colombia), Licenciado en Ciencias Sociales-Historia de la Universidad del Tolima, Magister en Derecho Administrativo de la Universidad Libre y estudiante de los Cursos para Doctorado de la Universidad de Buenos Aires en convenio con el Instituto Latinoamericano de Altos Estudios, e-mail [juanplata99@hotmail.com].

Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas

issn 2346-0377 (en línea) vol. VII, n.º 14, julio-diciembre 2016, Juan C. Plata P. pp. 209 a 224