Abstract

The present article is the result of the investigation about the existence of legal mechanisms that assure the implementation of the decisions issued by the Inter-American Court of Human Rights in Colombia and about the determination of whom he is the person in charge of creating them, if the State or the Inter-American System of Protection of Human rights. The purpose is to demonstrate the juridical emptiness in that is immersed the real efficiency of these judgments in our country, because at this time does not possess specific mechanisms that have been created and exclusively to be activated in case of breach of that judgment. Likewise allusion will be done to the problems in the practice of two traditional mechanisms that might be adapted to guarantee the above mentioned decisions, the executive process and the action of guardianship.

Keywords: Inter-American System; Inter-American Court; Juridical Mechanisms of Fulfillment; Fulfillment of International Judgments; Efficiency of International Judgments.

Fecha de presentación: 20 de febrero de 2017. Revisión: 28 de febrero de 2017. Fecha de aceptación: 29 de marzo de 2017.

ef

Los derechos humanos son sus derechos. Tómenlos. Defiéndanlos.

Promuévanlos. Entiéndanlos e insistan en ellos. Nútranlos y enriquézcanlos…

Son lo mejor de nosotros. Denles vida.

(Kofi Annan)

I. Contexto: el sistema interamericano de derechos humanos y Colombia como Estado Parte del sistema

El Sistema Interamericano para la Protección de los Derechos Humanos (en adelante sidh o Sistema Interamericano) es uno de los sistemas regionales que, junto con el europeo, ha evolucionado a gran escala. En la misma conferencia constitutiva de la Organización de Estados Americanos –oea– celebrada en Bogotá en mayo de 1948 se adoptó la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre1. Justamente, en dicha conferencia se propuso la creación de un tribunal internacional que garantizara la protección de los derechos humanos; once años después, en 1959, fue creada la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante –cidh–) la que, desde 1965, fue autorizada de manera expresa para recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se alegaban violaciones a los derechos humanos.

En 1969 se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica2 (en adelante cadh). En dicha convención se estableció como tribunal contencioso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante coidh)3. Según la cadh, la coidh no sólo cumple con una función contenciosa cuando la justicia interna de los países miembros se ha quedado corta en la protección de los derechos humanos, a ella se adhieren: a) Una competencia consultiva que radica básicamente en una función interpretativa de la cadh o de otros tratados de derechos humanos4, así como también, se traduce en la posibilidad de emitir una opinión sobre la compatibilidad de las normas internas de los Estados miembros y los instrumentos del sidh5 y b) Una facultad de dictar medidas provisionales, para garantizar los derechos de personas determinadas o grupos de personas determinables que se encuentran en una situación de extrema gravedad y urgencia con el fin de evitar daños irreparables6. Por su parte, la función contenciosa gravita en la determinación de responsabilidad internacional atribuida a un Estado por violación de algún derecho reconocido bien sea en la cadh o en otros tratados de derechos humanos aplicables al sidh; esta competencia para juzgar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, se cumple a través de un procedimiento integrado por dos fases (i) La contenciosa y (ii) La de supervisión de cumplimiento de sentencias. La primera fase está compuesta por el proceso litigioso y probatorio como tal, que culmina con la emisión de una sentencia en la que se disponen medidas necesarias para reparar las consecuencias derivadas de la vulneración de derechos, sí esta existiere7, y la segunda, tiene por objeto verificar el efectivo cumplimiento de las decisiones adoptadas.

A lo largo de su historia, la coidh ha emitido 291 sentencias de fondo y según el último Informe Anual correspondiente al año 2014, actualmente el Tribunal cuenta con 158 casos que se encuentran en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia8. El claro y reiterado incumplimiento por parte de los Estados Miembros frente a las decisiones de la Corte ha sido tema de discusión de los últimos años, el ex-vicepresidente de la cidh, así lo reconoce: “las recomendaciones de la cidh, o bien las decisiones de la Corte vienen siendo objeto de incumplimiento por parte de algunos Estados, bajo el principio equivocado aún de la soberanía nacional”9. Para muchos observadores, como la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos –cajp– del Consejo Permanente de la oea, “los recursos humanos y financieros del sidh son insuficientes”10, otros destacan “la ausencia de mecanismos de implementación estatal de las decisiones interamericanas”11.

Respecto al caso colombiano, nuestro país aceptó la competencia contenciosa de la coidh cuando ratificó la cadh por medio de la Ley 16 de 30 de diciembre de 197212, desde esa época ha llegado a ocupar el sexto lugar entre los Estados con los más altos porcentajes de incumplimiento de las sentencias del alto Tribunal antecedido por Trinidad y Tobago, Venezuela, Haití, República Dominicana y Paraguay13; aunado a ello, cuenta con 15 condenas en su contra de las cuales ninguna ha concluido, todas se encuentran en etapa de supervisión de cumplimiento, ni siquiera la primera sentencia en contra de Colombia, emitida en 1997, se ha cumplido por completo.

El mismo sidh ha declarado que Colombia no asume políticas públicas que permitan el cumplimiento de las sentencias a pesar que en los estrados muestre voluntad de cumplimiento y considera que esto se debe sobre todo a la carencia de un marco jurídico que permita hacer ejecutivos los fallos de la Corte, la falta de coherencia y coordinación de las diferentes entidades en el cumplimiento de las medidas de reparación, el desconocimiento de algunos funcionarios encargados de cumplir las medidas ordenadas y a la posición del Estado que en algunas ocasiones ha tratado de torpedear la relación entre las víctimas y sus representantes14.

Es así como, pese a que en la actualidad hemos experimentado una enorme expansión del catálogo de derechos en los textos nacionales, gracias a la incorporación constitucional de diversos instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, esto aún no resulta suficiente para garantizar su eficacia15. Sin duda el incumplimiento de los fallos de la coidh nos convoca a indagarnos sobré que tan eficaz resulta el sistema, pues aun cuando los instrumentos internacionales satisfacen las exigencias formales con su incorporación a la ley, no siempre son eficaces en el entendido de permitir la materialización de los derechos que pretende proteger el mencionado Tribunal regional. De los datos reseñados, es fácil concluir que la eficacia en la reparación dista mucho de ser la idónea, no sólo por el tiempo de cumplimiento sino por el modo como se llevan a cabo las acciones relativas a las reparaciones por parte de las autoridades nacionales, las que no siempre se efectúan de manera satisfactoria, hecho que salta a la vista cuando se examinan los informes de cumplimiento de las sentencias y las intervenciones de los representantes de las víctimas, para quienes la situación de incumplimiento de estos fallos se traduce en un nuevo desagravio a sus derechos humanos.

En general la eficacia de una norma o una institución ha sido definida como la capacidad de éstas para lograr los fines propuestos. Para Norberto Bobbio el problema de la eficacia de una norma es un problema fenomenológico, que consiste en comprobar si la norma es o no cumplida por las personas a quienes se dirige y, en el caso de ser violada, que se la haga valer con medios coercitivos por la autoridad que la ha impuesto16.

Respecto de la eficacia de la coidh como Tribunal regional, habría que determinar si se cumple con el propósito o fin que determinó su establecimiento, a saber: conocer de casos relativos a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención Americana (art. 62, cit.), de manera que cuando decida que ha habido violación de un derecho o libertad allí contemplado, podrá disponer que “se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados”, y si ello fuera procedente, “que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnizaci6n a la parte lesionada” (art. 63.1, cit.)17.

De modo que la eficacia del mencionado Tribunal no sólo vale por la posibilidad de pronunciarse sobre los casos sometidos a su conocimiento, sino que implica la garantía de materialización y vigencia de sus fallos ya que la eficacia de una norma o institución –al menos la instrumental–, envuelve por un lado un problema de aplicación que recae en el comportamiento de determinado grupo social, y por otro, un examen de idoneidad de la estructura de las instituciones respecto de la consecución de los fines que se proponen18.

Se puede también hablar de la eficacia simbólica19 del Tribunal Interamericano y de sus fallos, eficacia que estaría acordada por las razones fundamentales que condicionan su creación como un mecanismo de comunicación entre éste y la sociedad, no sólo hacia el Estado infractor de una convención, dónde las decisiones de la coidh se traduzcan en palabra de autoridad que crea cierta percepción de legitimidad, verdad y obligatoriedad, esto es, eficacia medida en el poder del propio discurso, eficacia que de seguro deberíamos medir respecto de los efectos más amplios que se le han reconocido a los pronunciamientos de la coidh, denominados de cosa interpretada o erga omnes20, lo que implicaría revisar el impacto de la jurisprudencia interamericana dentro de las decisiones administrativas y judiciales internas y su uso como fundamento de reconocimiento directo de derechos.

Para el trabajo que aquí se realiza, se ha optado por la primera perspectiva que nos exige no sólo observar el acatamiento de las sentencias de la coidh por parte las personas que están obligadas a cumplirlas, sino que implica analizar los medios e instituciones que existen para que éstas se cumplan de manera coercitiva, que es lo que en últimas pretende este artículo. No obstante, en el desarrollo de ese objetivo también se tocará el tema atinente al impacto de las decisiones de la coidh sobre los jueces nacionales y su función jurisdiccional.

II. El deber del Estado de adoptar mecanismos que hagan efectivas las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

El Estado colombiano al suscribir la cadh, se ha comprometido tácitamente a cumplir con dos obligaciones esenciales contempladas en los artículos 1.º y 2.º de la cadh y que van sujetas a la relación individuo-Estado, en donde aquél actúa como sujeto de derecho y éste como agente que asume las obligaciones inherentes a tales derechos. Tales obligaciones son: a) La de respetar y garantizar los derechos y libertades reconocidos a través de la Convención; y b) La de adoptar las disposiciones de derecho interno que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

La primera obligación envuelve dos enfoques, uno de carácter negativo, que corresponde al respeto de los derechos humanos, lo que significa una prohibición dirigida directamente a los agentes del Estado y otro de carácter positivo, consistente en garantizar el libre y pleno ejercicio de tales derechos imponiendo al Estado el deber de proteger al individuo de los actos de particulares que tengan la intención de transgredirlos, tales como la acción de grupos armados que puedan atentar contra la vida o la integridad física de las personas, la interferencia en la vida privada de terceros, o la instigación a la discriminación racial en cualquier forma.

La segunda obligación implica la integración de la cadh al ordenamiento jurídico interno, creando para ello, si es necesario, disposiciones legislativas o de otro carácter que aseguren los derechos y libertades consagrados en ella.

Ahora, de acuerdo con el principio básico de derecho internacional denominado pacta sunt servanda (lo pactado obliga)21 es obligación del Estado miembro acatar sus obligaciones convencionales internacionales, siempre y ante todo de buena fe. Este principio se equipara al principio de derecho interno de los pactos legalmente celebrados, de esta suerte los Gobiernos se convierten en agentes internacionales porque ellos actúan como creadores y detractores del derecho internacional y, siendo éstos los destinatarios por excelencia de las normas internacionales, son quienes primordialmente deben acatarlas y cumplirlas. En consecuencia, se ha sostenido que la inejecución de una sentencia internacional supone no la violación de dicha sentencia, sino la obligación internacional de dar aplicación de buena fe a ese fallo en tanto, como toda obligación internacional es considerada una obligación de resultado sobre la cual el Estado cuenta con una considerable autonomía para determinar los instrumentos que va a utilizar para cumplirlas22. No obstante, Helio Bicudo, ex vicepresidente de la coidh, nos recuerda que la soberanía del Estado está supeditada a la cadh desde el momento en que la ratificó incluso, de acuerdo a normas de derecho internacional23, la obligación de cumplir con los tratados nace mucho antes, razón por la cual los Estados deberán abstenerse de realizar actos que frustren el objeto y fin de un tratado antes de su entrada en vigor24.

En ese orden de ideas, no resulta conveniente a primera vista afirmar que la coidh o el mismo sidh tengan la obligación de imponer la creación de los mecanismos formales o jurídicos para hacer cumplir sus sentencias, pues es el Estado el que al momento de firmar y ratificar la cadh adquirió la obligación de adaptar y compatibilizar las normas de derecho interno, de tal forma que se garantice el cumplimiento pleno del tratado que ha suscrito. Pero para determinarlo en definitiva es necesario referirse, aunque sucintamente, a algunos puntos clave como: i) La reparación como obligación impuesta en la cadh; y ii) La facultad de la coidh para imponer la creación de instrumentos jurídicos que garanticen el cumplimiento de sus fallos.

El artículo 63 de la cadh instituye la reparación como un derecho de las víctimas y como una facultad de la coidh, quien al decidir que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención y si ello fuera procedente, deberá disponer que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada. Al tiempo, el artículo 67 de la convención en cita, precisa que toda sentencia de la coidh tendrá el carácter de definitiva e inapelable25 y el artículo 68, en igual sentido, instituye claramente que los Estados con la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todos los casos en que sean partes. Luego sí la cadh es obligatoria para el Estado desde que se ha ratificado, el cumplimiento de las sentencias y por ende la reparación también lo es, ya que estas forman parte de ella. Los fallos de la coidh como tribunal judicial que es, indudablemente surten efectos jurídicos obligatorios26 en tanto son definitivos e inapelables. Así los fallos de la coidh constituyen una verdadera obligación jurídica internacional.

Pero además, el artículo 25 de la cadh establece el derecho que tiene todo individuo a un recurso judicial efectivo que lo ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la Convención. En este sentido, dado que el incumplimiento del fallo internacional viola el derecho a obtener una justa reparación, puede afirmarse que deberá existir un recurso judicial efectivo que garantice el acatamiento real del veredicto. Recurso que, a su vez, deberá estar a cargo del Estado puesto que, como se anotó, éste en el plano de la Convención Americana, actúa como agente que asume las obligaciones inherentes a los derechos reconocidos en ella. Como ha señalado la coidh:

Los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción27.

En otras palabras, los tratados sobre esta materia no están orientados a establecer un equilibrio de intereses entre Estados, por el contrario, su esencia es garantizar el goce de derechos y libertades del ser humano.

Corolario de lo expuesto, es posible concluir que: i) Las sentencias de la coidh configuran una auténtica obligación jurídica para el Estado miembro y un derecho para las víctimas y ii) El incumplimiento de estas sentencias y el hecho de no proveer un mecanismo jurídico que permita hacerlas realizables configuran una nueva violación a la cadh por parte del Estado acusado, en específico, conforman una infracción a su artículo 1.1, al no respetar los derechos a un recurso judicial efectivo y a una justa reparación –artículos 25 y 63 de la cadh– y artículo 2.º, al no adaptar su ordenamiento interno para que las sentencias sean ejecutables.

Respecto a la posibilidad de considerar la imposición de mecanismos jurídicos o formales como parte de las funciones o facultades de la coidh, diremos que, si bien es cierto su función es la de decidir si hubo violación a la cadh y ordenar reparar a las víctimas, al hablar del cumplimiento de esa reparación, su única atribución es realizar la supervisión de las mismas. Según el artículo 69 del reglamento de la coidh esto se realiza mediante la presentación de informes estatales y de las correspondientes observaciones a dichos informes por parte de las víctimas o sus representantes. También dice el artículo, que la Corte podrá apelar a otras fuentes de información para obtener datos relevantes sobre el caso y que permitan apreciar el cumplimiento, como por ejemplo, podrá solicitar peritajes e informes que considere oportunos e incluso podrá citar a audiencia a las partes. Con base a ello la Corte emite resoluciones que estimarán las obligaciones cumplidas, la forma en que se llevaron a cabo y las que aún no cuentan con un efectivo cumplimiento. En esta medida, la coidh únicamente exhorta al Estado a que cumpla, pues a través de esta supervisión la Corte no especifica medios por los que puedan ser consumadas las obligaciones. Un claro ejemplo, es la posición que tomó la Corte cuando los representantes de las víctimas del caso 19 comerciantes vs. Colombia28, en una de sus observaciones arguyeron la falta de imputación del delito de tortura y la falta de vinculación de determinadas personas al proceso penal. La Corte en este caso dijo que no le corresponde analizar todos los alcances de las investigaciones y procesos internos, sino únicamente el grado de cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia29.

Dentro de este contexto, Faúndez Ledesma30 al analizar el concepto de responsabilidad internacional nos permite entender por qué la coidh no se inmiscuye en las investigaciones penales internas. En primer término establece que el derecho de los derechos humanos tiene su origen en la relación desigual entre el Estado y los individuos bajo su jurisdicción; los derechos humanos suponen, por tanto, una opción ideológica en que se coloca al individuo por encima del Estado y del grupo social, efecto que se ha denominado el efecto vertical de los derechos humanos. De modo que el derecho de los derechos humanos es garantía frente al actuar estatal y los únicos que pueden transgredirlos son los Estados. Frente al guerrillero, al terrorista, o al delincuente común, el individuo cuenta con la protección que le brinda el Estado a través del derecho penal o, en el plano internacional, el derecho internacional humanitario, que también impone obligaciones a los beligerantes; frente a los excesos en el ejercicio del poder cometidos por los órganos del Estado, el individuo cuenta con el nuevo derecho de los derechos humanos. Sólo de manera excepcional un hecho ilícito que en principio no resulte imputable al Estado, por ser obra de un particular, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado no por ese hecho en sí mismo, sino por su falta de diligencia para prevenirlo y garantizar de modo efectivo los derechos humanos, toda vez que el Estado miembro de la cadh se compromete no sólo a respetar, sino a garantizar los derechos humanos. En este caso, la responsabilidad de ese individuo, así como de las sanciones pertinentes, corresponde a las instancias jurisdiccionales nacionales, por lo tanto corresponderá al Estado investigar y sancionar la responsabilidad individual.

Retomando el tema, la Corte Constitucional colombiana en sede de tutela, en Sentencia T-558 de 10 de julio de 200331, al referirse a los órganos de los cuales se predica la obligación de ejecutar sentencias internacionales, da una pauta para establecer con claridad quién lleva la carga de crear y poner a disposición mecanismos de cumplimiento, si el Estado condenado o el sidh. Dice la Corte Constitucional que de conformidad con los principios del derecho internacional público que informan el tema de la responsabilidad internacional, el Estado es considerado para tales efectos como un todo, sin tomar en consideración su estructura interna, de ahí que las decisiones internacionales no se refieran a un órgano interno específico sino al Estado colombiano en su conjunto. Desde luego, sería ilógico pensar en atribuirle a la coidh la carga de conocer a la perfección los diferentes órganos, secciones, programas, etc. con que cuentan todos los Estados Parte en cuanto a protección de derechos humanos. Lo mismo sucedería si se pretendiera imputar al sidh la obligación de establecer un mecanismo jurídico de cumplimiento que actúe en el terreno nacional, muy seguramente el sidh se vería en la complicada tarea de regular un mecanismo de cumplimiento por país, debido a que todos los sistemas jurídicos son disímiles entre sí.

En suma, la imposición de mecanismos jurídicos por parte de la Corte no es atribución de ésta. El único medio por parte del régimen de la Corte para lograr que el Estado cumpla, sería la supervisión de las sentencias. Pese a ello, como lo hemos visto, este medio no se puede considerar como directo porque no impone medidas o lineamientos de cumplimiento específicos sino que se limita solo a analizar el grado de cumplimiento de los fallos. El sidh no cuenta con ningún mecanismo jurídico para ejercer una presión eficaz en los Estados, lo cual resulta favorecedor para el anquilosamiento de este derecho como meramente voluntario, subsidiario y de cooperación.

En estos términos, el único responsable de provisionar esos medios jurídicos o formales, es el Estado miembro, cumpliendo de esa forma con la obligación dispuesta en el artículo 2.º de la cadh y brindando garantías a los derechos establecidos en los artículos 25 y 63 de la misma Convención; no obstante se considera fundamental el fortalecimiento del control y seguimiento de los órganos propios del sistema, en especial de la cidh, la cual en su carácter de órgano político y promotor, debería profundizar las acciones encaminadas a asegurar el efectivo cumplimiento de las decisiones de todo el sidh. Así mismo, la Asamblea General de la oea debería constituirse en un órgano más activo, mediante la aplicación de sanciones políticas costosas al Estado incumplido32.

III. Mecanismos jurídicos internos

Vale la pena precisar que no se ha logrado identificar dentro de nuestro ordenamiento colombiano la existencia de mecanismos jurídicos procesales creados para activarse en caso de incumplimiento de las sentencias de la coidh. El único antecedente encontrado es la Ley 288 de 5 de julio de 199633 por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de los perjuicios causados a víctimas de violaciones a derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales, empero, por desgracia la citada ley dejó por fuera al único órgano jurisdiccional regional, que es la coidh. Esta ley creó trámites conciliatorios e incidentes de liquidación de perjuicio en relación con las resoluciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Humanos, creado en el marco del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. En su artículo 8.º, la Ley 288 a efectos de que la víctima pueda proceder al cobro ejecutivo de la indemnización acordada, dispone que el auto aprobatorio de la conciliación tendrá los alcances de un crédito judicialmente reconocido.

De esta manera al carecer de mecanismos específicos creados por disposiciones internas, se pasa a analizar el proceso ejecutivo y la acción de tutela como posibles mecanismos para garantizar el cumplimiento de las sentencias interamericanas, el primero por establecerse como mecanismo de cumplimiento por expresa disposición de la cadh y la segunda por cuanto el tema en pugna son derechos humanos.

A. El proceso ejecutivo

Del estudio de la cadh, en concreto, de lo señalado en el artículo 68 de este tratado, se desprende que el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias (obligaciones de dar) podrá hacerse efectivo por medio de la acción ejecutiva interna34.

Las restantes reparaciones, es decir las obligaciones de hacer o no hacer, no cuentan con estipulación específica dentro de la cadh que nos permita establecer el mecanismo para perseguir su cumplimiento. De igual forma, de incluirse, sea por disposición internacional o interna, su ejecución sería compleja en tanto algunas no pueden ser consumadas de inmediato y otras no cuentan con un plazo específico como por ejemplo la obligación de investigar, juzgar y sancionar o la de identificar a otras presuntas víctimas.

Para Juana Inés Acosta-López y María Carmelina Londoño-Lázaro, el proceso ejecutivo es el medio adecuado para lograr el cumplimiento de una sentencia de la coidh35 Las autoras citan el artículo 488 del Código Civil colombiano36 y equiparan la sentencia internacional a lo que el articulado menciona como “sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley”37 tomando en consideración la fuerza vinculante y obligatoria de las sentencias internacionales. Sin embargo, el procedimiento ejecutivo indicado en el Código Civil no es el referido por el artículo 68 de la cadh, pues este último hace referencia a los procesos de ejecución contra el Estado, no se trata entonces de un asunto que le competa a la jurisdicción ordinaria y por tanto, el Código Civil no es el llamado a irradiar este contexto. Por su parte el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo38 en su numeral 1 artículo 297, tan solo reconoce como título ejecutivo a

las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

De entrada el proceso ejecutivo ya cuenta con dos problemas de gran envergadura, por un lado, se podrían negar aquellas acciones encaminadas a ejecutar obligaciones distintas a las de dar y por otro –quizá el más relevante– la norma que regula la acción ejecutiva de sentencias contra el Estado excluye de su órbita las sentencias internacionales.

A los anteriores problemas debemos agregar, los siguientes: primero, si se acepta que como en todo proceso ejecutivo las obligaciones de hacer y no hacer también se persigan a través de este medio, el plazo para interponer la demanda ejecutiva dependerá de cada una de las obligaciones que se derivan de la sentencia, en este caso, podría haber un número de procesos ejecutivos igual al número de medidas de reparación; segundo, la formulación restrictiva del principio de legalidad presupuestaria, en el sentido de que el Estado no puede hacer erogaciones de su tesoro no previstas en sus leyes de presupuesto y las disposiciones normativas sobre la inembargabilidad de los fondos públicos, las cuales en caso de incumplimiento voluntario por el Estado prohíben el embargo y la posibilidad de despachar mandamientos de ejecución contra fondos públicos, terminan por desfigurar el verdadero sentido de un proceso ejecutivo convirtiéndolo en un procedimiento ineficaz depuesto a la voluntad del Estado.

Ahora, en cuanto a la ejecución de sentencias internacionales Christoph H. Schreuer39 clasifica los motivos de rechazo que aduce un tribunal nacional cuando le queda dar cumplimiento en su territorio a una decisión internacional, así: 1. Competencia para ejecutar; 2. Legitimidad para requerir; y 3. Inmunidad de jurisdicción a favor del demandado.

En el primero, la negativa o resistencia reside sobre la naturaleza de la orden de ejecución. La respuesta de los tribunales nacionales es que la sentencia internacional no tiene efectos internos, permanece únicamente como orden al Poder Ejecutivo, en especial al departamento o ministerio de asuntos exteriores. En este sentido, cualquier efecto depende de la acción del Poder Ejecutivo o, incluso, del Poder Legislativo, el cual debe producir una ley que incorpore aquel dictum al derecho interno y, por consiguiente, autorice a los tribunales a proferir determinaciones basadas en él.

En cuanto al segundo grupo, la cuestión central se relaciona con la identidad de la parte actora en el proceso de ejecución. Lo ordinario es que el actor de la ejecución sea el actor del proceso principal en el que se fijaron las obligaciones que se ejecutarán. En lo que toca al sistema interamericano, la cidh es la parte activa dentro del proceso contencioso internacional, pues es ella quien lleva a juicio al Estado infractor. Así las cosas, el formalismo procesal podría justificar, a los ojos de algunos jueces, que sólo la propia cidh podría interponer las acciones internas de ejecución, ya que ella es la parte activa del proceso en el que la sentencia fue dictada.

En este punto, apartándonos de la exposición de Schreuer, debemos referirnos a la legitimación por pasiva ¿a quién deberíamos demandar ejecutivamente? Es decir, ¿debemos guiarnos por el artículo 159 del Código Contencioso Administrativo colombiano?, porque, si observamos, en los procesos internos sabemos que en virtud del artículo mencionado debemos dirigirnos a la entidad que causó el hecho. En las sentencias de la coidh al momento de ordenar las reparaciones se refiere, como es de esperar, al “Estado” y no a una entidad en particular como garante de cumplir dicha reparación, y es que no se podría afirmar que cada entidad indirectamente comprometida a cumplir determinada obligación –como por ejemplo, la Fiscalía General de la Nación en cuanto a la obligación de investigar, condenar y sancionar a los responsables– fue quien causó la violación a los derechos humanos produciendo la condena40. A nuestro criterio, el legitimado por pasivo deberá ser el Ministerio de Relaciones Exteriores por ser la principal entidad ejecutora de las medidas ordenadas por la coidh41, pues es el encargado de velar por cualquier tipo de relación existente entre el país con el sidh y tiene específicamente asignadas las funciones de coordinación y supervisión para el cumplimiento de los fallos de la coidh42.

Sobre el tercer y, último grupo, la motivación denegatoria deriva de la inmunidad del Estado ante las cortes nacionales, como asevera Schreuer:

cuando intereses nacionales ligados al territorio o a la seguridad estuvieren en debate, la tendencia de rechazo a interferencias internacionales será aún más sentida43.

Sobre la misma base de discusión, Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Fernando Silva García44 analizaron uno debates más claros dentro del Estado méxicano respecto de las relaciones entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación –csjn– y la coidh, donde se cuestionó la obligatoriedad de la jurisprudencia interamericana respecto del poder judicial del Estado mexicano45. En esa ocasión, se reveló la disparidad de las opiniones entre los jueces de la csjn frente al tema planteado. No obstante, con independencia de las posturas defendidas, los autores refieren que quizá la resistencia de los jueces nacionales frente a la jurisprudencia internacional se debe a una manifestación de supervivencia del cerebro humano como respuesta territorial defensiva a las cuestiones o informaciones novedosas, ello en especial cuando ésta termina por desautorizar a la jurisprudencia nacional, a través de una nueva valoración de hechos y del derecho aplicable. En tanto no debe perderse de vista que el objeto de control jurisdiccional de la coidh es precisamente toda la actuación de los poderes públicos de los Estados y por tanto, es muy común que en sus pronunciamientos se coloque en evidencia las falencias de dichos poderes y que, en ocasiones, éstos sean desautorizados. Empero, esa posibilidad de desautorización es, a su vez, la razón por la cual la mayoría de los ministros que participaron en el debate opinaron a favor de la obligatoriedad de los fallos internacionales, evidenciándose si se quiere una especie de autoridad interpretativa o preeminencia lógico-jurisdiccional de la coidh sobre los interpretes nacionales en el ámbito de la tutela de los derechos humanos.

Sin embargo, como bien lo reconocen los autores, lo cierto es que son las autoridades internas quienes tienen el poder y a su vez la responsabilidad de permitir que las órdenes de la coidh se tornen efectivas, pues son éstos quienes en últimas pueden actuar como jueces interamericanos e irradiar la jurisprudencia de la coidh46.

Con todo creemos que, si bien la norma de procedimiento administrativo colombiana no clasifica a las sentencias internacionales como un título ejecutivo y a pesar que la cadh no contempló como viables para tramitar por este proceso las obligaciones de hacer y no hacer, tales inconvenientes posiblemente se superarían en la medida en que las obligaciones impuestas y que se pretendan ejecutar comporten una obligación clara, expresa y exigible. Aun así, como se terminará de comprobar más adelante, los jueces de un Estado por lo general se resistirán a la implementación directa de decisiones internacionales que contrarían sus propios pares. Y ello rescata la sobrevivencia del viejo problema identificado por Schreuer relativo a la competencia para ejecutar, es decir, aquel inherente a la naturaleza y el efecto vinculante de las sentencias internacionales. Problemas que tienen su origen en la distancia entre dos ordenamientos: el derecho internacional público y el derecho interno, dos escenarios que aunque, en íntimo contacto, jamás se sobreponen.

B. Acción de tutela o recurso de amparo

Por su parte, la Corte Constitucional colombiana ha dejado claro en sus providencias que el Estado de derecho no puede operar si las providencias judiciales no son acatadas, o si lo son según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios. Estos, a juicio de la Corte Constitucional, no pueden tener la potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez que conduce determinado proceso, con independencia de las razones que puedan esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico consagra”50. En este sentido también ha manifestado51:

Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales.

De allí se desprende necesariamente que si la causa actual de la vulneración de un derecho está representada por la resistencia de un funcionario público o de un particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado. Al fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable tengan vigencia en el caso concreto las prescripciones abstractas de la Constitución.

El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios.

De otro lado, ha señalado la jurisprudencia que el mecanismo de la tutela puede ser instrumento para hacer cumplir las obligaciones de hacer, cuando se interpone en orden a garantizar la ejecución de una sentencia, pero que no es admisible frente a la ejecución de obligaciones de dar, porque para estos eventos el instrumento idóneo de carácter ordinario es el proceso ejecutivo. En este sentido la Corte Constitucional, en Sentencia T-403 de 23 de agosto de 199652, dijo:

En lo que hace referencia al cumplimiento de sentencias judiciales por vía de tutela, esta Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una obligación de hacer, es viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de tutela, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia.

En cambio, cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de dar, la ley ha previsto un mecanismo idóneo para lograr su cumplimiento, como es el proceso ejecutivo, cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación que se pretende eludir, ya que pueden pedirse medidas cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate, para asegurar así el pago que se pretende evadir.

Según palabras de la Corte, la tutela procede para el cumplimiento de obligaciones de hacer estipuladas en una sentencia, por ende a prima facie se concluye que es procedente tratándose de sentencias de la coidh pues bien lo admite al artículo 2.º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199153, reglamentario del recurso de amparo, al indicar que la tutela no sólo procede para garantizar derechos constitucionales fundamentales, sino aquellos que sin ser señalados como tales por la Carta Política tengan tal naturaleza que permita su tutela54.

A manera de ejemplo, los tratamientos psicológicos y médicos que se consagran con habitual reiteración en las sentencias de la coidh como medidas de reparación, son claramente una obligación de hacer y llevan inmerso el derecho a la salud y a la vida. La tutela en este evento sería el mecanismo indicado, toda vez que la cadh hace parte del bloque de constitucionalidad, al que se le ha reconocido un carácter supralegal, de conformidad con el artículo 93 Superior. En esa medida, el reconocimiento de su viabilidad permitiría subsanar las dificultades que implica hacer efectivas las obligaciones de hacer y no hacer, impuestas en los fallos de la coidh, a través del proceso ejecutivo; aún más cuando tampoco existe reglamentación sobre algún otro medio para ejecutarlas.

Por desgracia se está algo lejos de que los jueces colombianos examinen tal viabilidad. Hay que recordar el discurso de Shaucer, al parecer los jueces nacionales se resisten a recibir órdenes de tribunales internacionales. De esto es muestra los pocos antecedentes que se conocen sobre la interposición del recurso de amparo para hacer efectiva una obligación impuesta por la coidh.

En Colombia podemos mencionar tres casos en los que se ha usado la acción de tutela en pro de hacer efectivas medidas cautelares proferidas por la cidh y sentencias por la coidh, éstos son: 1. Sentencia T-558 de 200355; 2. Sentencia T-327 de 15 de abril de 200456; y 3. Sentencia T-367 de 201057.

La Corte Constitucional en la Sentencia T-327 de 2004 analizó si era procedente la acción de tutela encaminada a solicitar la protección de los derechos fundamentales de los integrantes de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, en Antioquia, con el antecedente de que la coidh profirió algunas medidas cautelares en favor de esta Comunidad. La Corte Constitucional decidió que la acción de tutela era procedente y que el juez de tutela no puede denegar la solicitud simplemente porque las autoridades nacionales no han finalizado el proceso de adopción de medias cautelares ordenadas por la coidh, dado que los hechos indican que existen amenazas de violación de los derechos humanos de la Comunidad de Paz y la acción de tutela no solo procede para que cese una violación sino también para evitarla en caso de amenaza.

En la Sentencia T-558 de 2003 se dijo que en Colombia las decisiones de organizaciones supraestatales como la cidh y la coidh se incorporan de forma automática al ordenamiento interno, pero se agregó que si bien la acción de tutela no fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas decretadas por la cidh o por la coidh, ello no obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos se complementen cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, concluyó que el juez de tutela puede ordenar a la autoridad pública que proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración, justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la cidh o de la coidh, pero no lo podrá hacer para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.

En la Sentencia T-367 de 2010 la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales a la vida digna y a la justicia, considerando violatoria la exigencia de inscripción en el Sistema de Información para Población Desplazada, como requisito previo para acceder a algunas de las medidas de reparación ordenadas en sentencia por la coidh. Estableció que el incumplimiento desconoce compromisos internacionales del Estado colombiano y recordó que el cumplimiento de las sentencias interamericanas debe ser pleno, que no es admisible una potestad discrecional, por ello, exigir el cumplimiento de requisitos adicionales previstos en la legislación interna para el acceso a las reparaciones previstas por la coidh, desconoce innumerables normas internacionales. No obstante lo dicho sobre su responsabilidad internacional, el juez constitucional en este caso tomó como argumento principal la reiterada jurisprudencia, en el sentido de dar pronta y oportuna atención a los grupos de personas que por su situación de indefensión y vulnerabilidad requieren especial protección por parte del Estado, agregando que la calidad de desplazado se adquiere de facto, sin necesidad de declaración administrativa alguna.

Mención especial merece el común denominador de las tres sentencias relacionadas. De lo dicho antes podemos entrever que la Corte Constitucional se contradice porque si bien le otorga efecto vinculante directo a los fallos de la coidh, no le parecen suficientes como para en forma exclusiva decidir con base a ellos. El aceptar que las sentencias se asimilan al ordenamiento interno de forma automática como lo hizo la Corte Constitucional, implica que no se hace necesario el reconocimiento interno, como sucede con las sentencias dictadas en países extranjeros dentro del derecho internacional privado; el hecho de atribuirle esa forma de incorporación, permite con facilidad deducir que los jueces no pueden usar las órdenes de la coidh, sino mas bien solo como punto de apoyo para, al final, proteger derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política. Si ello se interpreta así, las sentencias interamericanas no se incorporarían de forma automática sino que por el contrario, la tutela se convertiría en una especie de proceso de reconocimiento. En efecto, pese a que la decisión conlleva a un mismo fin, la sentencia interamericana no debería limitarse a ser un instrumento o medio de prueba más, si no que en cambio correspondería al argumento principal para proteger derechos humanos transgredidos, en este caso los derechos al acceso a la justicia y a un recurso efectivo. Por tanto, las sentencias deberían circunscribirse a ordenar el cumplimiento de las sentencias interamericanas en donde se ha reconocido la protección de los derechos humanos, claro está, una vez demostrado el incumplimiento por parte del Estado.

Conclusiones

No existen mecanismos jurídicos específicos en Colombia que permitan cumplir o ejecutar las sentencias proferidas por la coidh, en consecuencia, Colombia reside en una constante violación del artículo 2.º de la cadh, es decir, del deber de adoptar disposiciones internas que garanticen el cumplimiento de la misma y, en específico, la observancia del derecho a un recurso judicial efectivo, consagrado en el artículo 25 de la cadh y del derecho a una justa reparación establecido en su artículo 63. Si bien la cadh contempla el proceso ejecutivo interno para ejecutar las obligaciones de dar, este proceso no ha sido adaptado para tal fin y por el contrario sostiene innumerables problemas tanto procesales como socio culturales porque pese a existir un tratado, considerado norma supralegal, que ampara los derechos referidos, los jueces nacionales se niegan a constreñir al Estado incumplido. En cuanto al procedimiento de la acción de tutela como medio para obtener el acatamiento de las medidas impuestas por la coidh, las cosas no comportan un escenario diferente, ya que los jueces se niegan a reconocer el efecto vinculante de los fallos internacionales.

La Ley 288 de199658, aunque excluye a las sentencias de la coidh de sus efectos, es significativa porque establece un mecanismo de asimilación de una orden internacional al régimen interno al otorgarle al auto aprobatorio de la conciliación alcances de un crédito judicialmente reconocido, asimilación que en la práctica suprime dificultades tanto procesales como socio culturales dentro de la justicia nacional. En ese sentido, el procedimiento de derecho internacional privado, como la homologación de sentencia extranjera59, consigue mostrarse como una alternativa al problema de estudio. Utilizarlo tendría el beneficio de integrar la sentencia al ordenamiento interno, librándola de cualquier cuestionamiento en cuanto a su eficacia, porque la sentencia homologada es título ejecutivo judicial, tal como lo reconoce el Código de Procedimiento Civil60.

A pesar de eso, consideramos que frente a las sentencias internacionales no debería existir un mecanismo de asimilación u homologación dada la naturaleza vinculante de las mismas y el importante papel del coidh, uno y otro reconocidos por voluntad y consentimiento del Estado al momento de ratificar la cadh. De creer necesario un reconocimiento interno, el sidh se vería altamente menoscabado y condenado a una ineficacia absoluta.

Además si bien, la Corte no tiene competencia para establecer mecanismos jurídicos, procesales o formales para el cumplimiento de sus sentencias porque presume la buena fe del Estado en razón al principio pacta sunt servanda, no estaría de más que los Estados Miembros, si les interesa que las decisiones de la Corte no se queden en simple papel, acepten en asamblea general la viabilidad de esas medidas o que hagan efectivo el dispositivo de presión política.

De igual forma, como elemento de coacción por parte del sidh, la difusión del referente internacional de “Estado trasgresor de derechos humanos” podría constituirse en un perfecto mecanismo para apremiar a los Estados a cumplir, en tanto dicho estatus constituye un obstáculo evidente no sólo para la armonía interna del país sino también para su progreso económico, pues en el mundo actual la dependencia multilateral es substancial.

Bibliografía