Expansión del imperio policial

global: El caso de la extradición

en Colombia, 1999-2017¹

Germán Silva García*

Bernardo Pérez Salazar**

mn

Law enforcement’s expansive global reach:

The case of Colombia’s ex-traditions, 1999-2017

Resumen

El derecho penal transnacional ha consolidado un imperio policial global que colisiona con

los fundamentos del Estado de derecho. A través de los Acuerdos de Asistencia Legal Mutua

–aalm–, se ha institucionalizado el trasplante de prácticas policiales a escala internacio-

1

Este artículo conjunto es un producto de investigación preparado para el proyecto

del grupo de investigación de Conflicto y Criminalidad titulado “Nueva Criminalidad y

Control”, dentro de la línea de investigación “Fundamentos y Transformación del Poder

Punitivo”. Los fondos de apoyo fueron proporcionados por la Universidad Católica de

Colombia, Facultad de Derecho.

*

DoctorenSociología dela Universidad deBarcelona, Másteren Sistema Penal y Problemas

Sociales de la misma casa de estudios, Especialista en Ciencias Penales y Abogado de la

Universidad Externado de Colombia. Profesor e Investigador de la Universidad de San

Isidro, Argentina, proyecto “Historia y dinámicas del control social”. Decano de la Facultad

de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, miembro del Grupo de Investigación

en Conflicto y Criminalidad de la Universidad Católica de Colombia, al cual pertenece esta

investigación, realizada en colaboración con el Departamento de Historia de la Florida

International University; e-mail [gsilva @ucatolica .edu .co], [gsilva @usi .edu .ar], orcid [ht -

tps ://orcid .org /0000-0002-3972-823X].

** Investigador docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia.

Esta investigación se realizó en el marco del proyecto de investigación “Conflicto y con-

trol social 4”; e-mail [bperezs@ucatolica.edu.co], orcid [https ://orcid .org /0000-0003-

2330-646X].

Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas

issn 2346-0377 (en línea) vol. XVII, n.º 33, enero-junio 2026, Bernardo A. Pérez S. pp. 163 a 214

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nal, a menudo para eludir una supervisión judicial efectiva. Este artículo analiza cómo esta

dinámica expone a los imputados de delitos transnacionales a abusos sistémicos, al tomar

como caso de estudio la praxis de la extradición de Colombia a Estados Unidos de América

–eua– durante las últimas décadas. Mediante una revisión crítica de datos estadísticos y

fuentes documentales –tanto oficiales como independientes– de ambos países, se identifi-

can erosiones específicas al debido proceso y al derecho a un juicio justo. El estudio con-

cluye que la expansión del alcance jurisdiccional de los cuerpos con funciones de policía

judicial de países hegemónicos como eua, bajo el amparo de la retórica de la lucha contra

la impunidad transnacional, socava la legitimidad de los sistemas judiciales nacionales y

representa una amenaza directa para las libertades civiles.

Palabras clave: Derecho penal transnacional; Aplicación de la ley; Estándares de justicia;

Extradición; Colombia.

Abstract

We argue that transnational criminal law has enacted a global rule by law enforcement

agencies, at odds with the rule of law. Mutual legal assistance agreements –mlaa– allow

exporting law enforcement practices without proper judicial oversight. Consequently, de-

fendants required in extradition are exposed to abuses, as illustrated here with extradition

cases from Colombia to the United States of America (USA) in the past decades. Based on the

critical review of documental and statistic information coming from official and independent

sources in the U.S. and Colombia, this article pinpoints specific shortcomings that affect due

process and fair trials in the case of extradited defendants. Concluding remarks undersco-

re the need to check the global expansion of the law enforcement bodies, purportedly justi-

fied in order to fight transnational criminal impunity. Its steady expansion is a main factor

undermining the legitimacy of national law enforcement and justice systems, and a threat to

the genuine protection of civil liberties.

Keywords: Transnational criminal law; Law enforcement; Justice standards; Extradition;

Colombia.

Fecha de presentación: 4 de marzo de 2025. Revisión: 10 de junio de 2025. Fecha de aceptación:

16 de febrero de 2026.

ef

Introducción

El derecho internacional protege principios e intereses universales

como la responsabilidad de los Estados de proteger a las poblaciones

dentro de sus fronteras, la responsabilidad penal de los individuos

por crímenes contra el derecho internacional y la obligación de extra-

ditar o procesar a quienes cometen delitos para luchar contra la im-

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punidad². En cambio, el derecho transnacional se refiere a normas ju-

rídicas que se trasladan a través de fronteras nacionales, que pueden

2

La obligación de extraditar o procesar para negar refugio seguro a los infractores que

infrinjan el derecho penal internacional está prescrita en la Convención de La Haya de

1970 (United Nations. Convention for the suppression of unlawful seizure of aircraft,

The Hague, 16 December 1970, disponible en [https://treaties.un.org/doc/Publication/

UNTS/Volume%20860/volume-860-I-12325-English.pdf]. A partir de entonces, el com-

promiso con este principio se reformuló en la Convención sobre crímenes contra perso-

nas internacionalmente protegidas (Naciones Unidas. “Convención sobre la prevención

y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agen-

tes diplomáticos”, Resolución 3166 (xxviii), Nueva York, 14 de diciembre de 1973, dis-

ponible en [https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2002/1564.pdf]; la

Convención sobre la Protección de Materiales Nucleares (Organismo Internacional de

Energía Atómica –iaea–. “Convención sobre la protección física de los materiales nuclea-

res”, Viena, 3 de marzo de 1980, disponible en [https://www.iaea.org/sites/default/files/

infcirc274r1_sp.pdf]; la Convención contra la Tortura (Naciones Unidas. “Convención

contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”, Resolución

39/46, de 10 de diciembre de 1984, disponible en [https://www.ohchr.org/sites/default/

files/cat_SP.pdf]; y la Convención de Viena sobre el Tráfico de Estupefacientes (United

Nations. “UN Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic

Substances”, Vienna, 20 de diciembre de 1988, disponible en [https://www.securi-

tycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/

DT%20UN%20Conv%20Narc%20Psych%201988.pdf]). Con pequeñas variaciones,

la misma obligación aparece en tratados posteriores, entre ellos la Convención para la

supresión de la financiación del terrorismo (Naciones Unidas. “Convenio internacional

para la represión de la financiación del terrorismo”, A/res/54/109, de 9 de diciembre

de 1999, disponible en [https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/sp_conve_in-

ter_repre_finan_terro.pdf]); la Convención contra el crimen organizado transnacional

(Naciones Unidas. “Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organiza-

da transnacional y sus protocolos”, Resolución 66/25 de 15 de noviembre de 2000, dispo-

nible en [https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20

Convention/TOCebook-s.pdf]); y la convención contra las desapariciones (Naciones

Unidas. “Convención internacional para la protección de todas las personas contra las

desapariciones forzadas”, de 20 de diciembre de 2006, disponible en [https://www.

ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/international-convention-protec-

tion-all-persons-enforced]). Ver Abram Chayes y Antonia Handler Chayes. The New

Sovereignty. Compliance with Intrnational Regulatory Agreements, Cambridge, Harvard

University Press, 1998; Martha Finnemore y Kathryn Sikkink. “International Norm

Dynamics and Political Change”, en International Organization, vol. 52, n.° 4, Autumn

1998, pp. 887 a 917; Robert O. Keohane. After Hegemony. Cooperation and Discord

in the World Political Economy, Princeton, Princeton University Press, 1995; id. y Lisa

L. Martin. “The Promise of Institutionalist Theory”, en International Security, 20, n.°

1, Summer 1995, pp. 39 a 51; Alexander Wendt. “Anarchy Is What States Make of It:

The Social Construction of Power Politics”, en International Organization, vol. 46, n.° 2,

1992, pp. 391 a 425; id. Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge

University Press, 1999, disponible en [https://www.guillaumenicaise.com/wp-content/

uploads/2013/10/Wendt-Social-Theory-of-International-Politics.pdf]; Martin Wight.

International Theory: The Three Traditions, London, Holmes and Meier for the Royal

Institute of International Affairs, 1992.

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originarse tanto en tratados internacionales como en estatutos lega-

les extranjeros. En un sentido amplio, los desarrollos jurídicos trans-

nacionales tratan con actividades, situaciones y normas jurídicas que

trascienden las fronteras nacionales, o eventos que ocurren fuera de

las fronteras de un Estado pero que tienen efectos dentro de ellas.

Emergen donde ni las leyes internacionales ni las nacionales abordan

en forma adecuada las transacciones e impactos que transcurren a

través de fronteras nacionales. En resumen, el orden jurídico transna-

cional modera la distinción entre lo nacional y lo internacional³.

Los eventos, transacciones e impactos de cruce fronterizo que

transgreden los límites jurisdiccionales nacionales, suelen invo-

lucrar y afectar a una mezcla de agentes públicos y privados, que

incluyen personas e instituciones, públicas y privadas, naturales y

legales. Frente a fenómenos transnacionales, los órdenes jurídicos

nacionales ejercidos mediante marcos legales jurisdiccionales for-

males y centrados en el Estado, se ven puestos a prueba y obligados

a modificarse de manera continua. Ello sucede por la vía de proce-

sos y regímenes regulatorios funcionales, formales e informales, que

responden a las necesidades de grupos o redes de agentes afectados

por fenómenos transfronterizos.

Incluso, respecto de un delito trasnacional como el tráfico de

drogas, que suele iniciar en Colombia y terminar en eua, según el

3

Larry Catá Backer. “The Structural Characteristics of Global Law for the 21st Century:

Fracture, Fluidity, Permeability, and Polycentricity”, en Tilburg Law Review, vol. 17, n.°

2, January 2012, pp. 177 a 199, disponible en [https://storage.googleapis.com/jnl-up-

j-tlr-files/journals/1/articles/18/submission/proof/18-1-35-1-10-20180716.pdf];

Neil Boister. “‘Transnational Criminal Law?’”, en European Journal of International

Law, vol. 14, n.° 5, November 2003, pp. 953 a 976, disponible en [https://academic.

oup.com/ejil/article/14/5/953/463170]; Terrence C. Halliday y Gregory Schaffer

(eds.). Transnational Legal Orders, New York, Cambridge University Press, 2015;

Oren Perez. “Normative Creativity and Global Legal Pluralism: Reflections on the

Democratic Critique of Transnational Law”, en Indiana Journal of Global Legal Studies,

10, n.° 2, Summer 2003, pp. 25 a 64; Brad R. Roth. “Coming to Terms with Ruthlessness:

Sovereign Equality, Global Pluralism, and the Limits of International Criminal Justice”,

en Santa Clara Journal of International Law, vol. 8, n.° 1, 2010, disponible en [https://

digitalcommons.law.scu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1081&context=scujil]; Elies

van Sliedregt. “International Criminal Law: Over-studied and Under-achieving?”, en

Leiden Journal of International Law, vol. 29, n.° 1, December 2016, pp. 1 a 12, disponi-

ble en [https://www.cambridge.org/core/services/aop-cambridge-core/content/view/

A8C36510B986EF99381EDAEBBB596A8B/S0922156515000618a.pdf/international_

criminal_law_overstudied_and_underachieving.pdf].

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caso, para las autoridades administrativas y judiciales colombianas

existen las obligaciones de poner en conocimiento, investigar y dic-

tar sentencia, so pena de incurrir en responsabilidades disciplinarias

y penales por omisión. Pero esto que aplica para cualquier evento

que pueda ser constitutivo de una infracción a la ley penal, de hecho,

porque no existe ninguna norma que establezca una excepción o que

otorgue facultades discrecionales, no opera para los delitos indica-

dos u otros respecto de los cuales las autoridades de eua soliciten la

extradición⁴. De este modo, se ha constituido en la interacción social

un micro órden social con sus propias y singulares reglas, de índo-

le informal, contrario a las regulaciones jurídicas oficiales del Estado

nacional; a su vez, este micro orden cumplirá la función social en eua,

mediante la escenificación de los pingües éxitos en los juicios a los

extraditados, de coadyuvar a legitimar los ingentes recursos econó-

micos invertidos en la lucha contra las drogas al igual que los pode-

res concedidos a las policías trasnacionales⁵. Por último, es una de las

manifestaciones de un uso instrumental de la política en la justicia⁶.

Los jueces colombianos desde hace varias décadas han sido un

modelo de autonomía de la administración de justicia, a diferencia

de otros contextos⁷, no hacen gala de ella en este caso. De manera ini-

cial, los jueces actuaron para asumir el juzgamiento de importantes

narcotraficantes que de manera simultánea estaban pedidos en ex-

tradición por eua. Después, se producía la absolución en Colombia y

ya no podían ser extraditados, dado que eso equivalía a juzgarlos dos

veces por los mismos hechos. Incluso, esto derivaba en que los mis-

mos narcotraficantes perseguidos por eua gestionaran en Colombia

la apertura de procesos en su contra. Todo esto terminó con la apa-

rición del tipo de parajusticia comentado. No obstante, ese estado de

debilidad y vulnerabilidad de la justicia colombiana acaecía porque

había sido dejada inerme frente al poder de las grandes bandas de

4

Germán Silva García. El mundo real de los abogados y de la justicia, t. ii, “Las prácticas

jurídicas”, Bogotá, Externado e ilsa, 2001, pp. 196 a 198.

5

6

Idem.

Germán Silva García. El mundo real de los abogados y de la justicia, t. iii, “La administra-

ción de justicia”, Bogotá, Externado e ilsa, 2001.

7

Gerardo Ruiz-Rico Ruiz y Germán Silva García. “Tendencias y problemas actuales del

sistema parlamentario en España”, en Utopía y Praxis Latinoamericana, vol. 23, n.° 2 ex-

tra, 2018, pp. 195 a 209, disponible en [https://produccioncientificaluz.org/index.php/

utopia/article/view/33161/34782].

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traficantes de drogas, lo que permitía justificar el micro orden social

y la extradición.

En ese contexto, distintas comunidades funcionales se originan

como entidades autoconstituyentes, que funcionan más allá del al-

cance de las jurisdicciones nacionales, en beneficio de los integran-

tes de esas comunidades funcionales para el logro de sus objetivos

específicos. En este contexto, el derecho transnacional apunta a un

orden jurídico que no es ni global ni ordenado, que derriba las barre-

ras entre poderes judiciales nacionales y que propicia tanto la ela-

boración como la aplicación de normas extrajurídicas en contextos

públicos y privados⁸.

El papel principal de estas comunidades funcionales en el

desarrollo del orden jurídico transnacional, plantea cuestiones

sobre su legitimidad, así como su relación con valores democrá-

ticos centrales como la representación y deliberación, sobre las

cuales se fundan los ordenamientos jurídicos soberanos⁹. Esta es

una consideración de fondo, en especial en el ámbito del dere-

cho penal transnacional, donde los cuerpos con funciones de po-

licía judicial desempeñan un papel fundamental. Muchos eventos,

transacciones e impactos que trascienden fronteras y límites ju-

risdiccionales nacionales son criminalizados internamente por los

Estados y, por tanto, son investigados y perseguidos por cuerpos

con funciones de policía judicial en sus respectivas jurisdicciones

territoriales. La demonización de organizaciones criminales ex-

tranjeras a cargo de operaciones transnacionales, ha llevado a al-

gunos Estados asertivos y poderosos a clasificarlas como blancos

prioritarios para proteger su seguridad nacional, y a habilitar sus

cuerpos con funciones de policía judicial a investigarlas y perse-

8

Larry Catá Backer. “The Emerging Normative Structures of Transnational Law: Non-

State Enterprises in Polycentric Asymmetric Global Orders”, en byu Journal of Public Law,

vol. 31, n.° 1, November 2016, disponible en [https://digitalcommons.law.byu.edu/cgi/

viewcontent.cgi?article=1527&context=jpl]; Halliday y Schaffer (eds.). Transnational

Legal Orders, cit.

9

Margit Cohn. “Non-Statutory Executive Powers: Assessing Global Constitutionalism in

A Structural-Institutional Context”, en The International and Comparative Law Quarterly,

vol. 64, n.° 1, January 2015, pp. 65 a 102; Perez. “Normative Creativity and Global Legal

Pluralism”, cit.; Sydney W. Richards. “Survey Article: The Legitimacy of Supreme Courts

in the Context of Globalisation”, en Utrecht Law Review, vol. 4, n.° 3, December 2008, pp.

104 a 127, disponible en [https://storage.googleapis.com/jnl-up-j-ulr-files/journals/1/

articles/86/submission/proof/86-1-86-1-10-20101001.pdf].

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guirlas con base en facultades otorgadas contra el crimen trans-

nacional mediante legislación intrusiva e invasiva en el nombre de

combatir la impunidad internacional, que debilitan las garantías

judiciales propias del Estado de derecho en los espacios donde

actúan esos cuerpos con funciones de policía judicial¹⁰.

Como mostrará este trabajo, desde los primeros días de la gue-

rra contra las drogas impulsada por la administración del presidente

Richard Nixon¹¹en eua, los cuerpos con funciones de policía ju-

dicial de ese país han experimentado un proceso de centralización

y profesionalización, al fortalecer su pie de fuerza y presupuesto,

así como la ampliación de su campo de acción tanto en ámbitos do-

mésticos como extrafronterizos¹². Las primeras críticas al rápido

crecimiento de la burocracia y al gasto compulsivo realizado por es-

tos recién creados cuerpos de policía con funciones judiciales para

combatir la delincuencia transnacional, sin una definición clara de

objetivos ni una evaluación de los beneficios buscados, llevaron al es-

tablecimiento de indicadores de gestión centrados en el número de

enjuiciados, condenados y encarcelados como principales medidas

de eficiencia y efectividad en la gestión del presupuesto público por

parte de estas agencias¹³. Con el tiempo, a fin de robustecer las facul-

tades regulatorias y los resultados de los indicadores de desempeño

de estos cuerpos policiales, el Congreso de eua ha sancionado nueva

legislación federal para ampliar el alcance de la autoridad y autono-

mía institucional de los cuerpos con funciones de policía judicial

para ejercer sus funciones más allá de las fronteras nacionales de eua,

10 Andrew Ashworth y Lucia Zedner. Preventive Justice, Oxford, Oxford University Press,

2014; Neil Boister. “Global Simplification of Extradition: Interviews with Selected

Extradition Experts in New Zealand, Canada, the US and EU”, en Criminal Law Forum, vol.

29, n.° 3, September 2018, pp. 327 a 375; Lucia Zedner. “Seeking Security by Eroding

Rights: The Side-Stepping of Due Process”, en Ben J. Goold y Liora Lazarus (eds.).

Security and Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2007, pp. 257 a 275.

11 California, 9 de enero de 1913-Nuew York, 22 de abril de 1994, 37.° presidente de Estados

Unidos por el Partido Republicano, entre el 20 de enero de 1969 y el 9 de agosto de 1974.

12 Ver U.S. Commission on Marijuana and Drug Abuse. Drug Abuse in America: Problem

in Perspective. Second Report of the National Commission on Marijuana and Drug Abuse,

Washington, D. C., U.S. gpo, March 1973.

13 Al respecto, ver Edward Jay Epstein. Agency of Fear. Opiates and Political Power in

America, New York, Verso, 1990; también ver Ethan Nadelmann. Cops across Borders.

The Internationalization of US Criminal Law Enforcement, Pennsylvania, Pennsylvania

State University Press, 1993.

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

con el objetivo de mejorar su efectividad en el logro de sus propósitos

de política internacional¹⁴.

El enfoque de este trabajo se centra en dos décadas de expe-

riencia de Colombia con la extradición de personas solicitadas en

el marco de las disposiciones de asistencia jurídica mutua de la

Convención de Asistencia Jurídica Mutua de la Organización de los

Estados Americanos –oea–. Esta contribución se basa de manera

extensa en normas, fallos, manuales, estadísticas, informes y do-

cumentos institucionales gubernamentales colombianos y de eua.

Pese a que muchas de estas fuentes se clasifican como literatura

gris¹⁵, ilustran y permiten discutir las maneras en que el derecho

penal transnacional, originado sobre todo en legislaciones domés-

ticas, erosiona a nivel mundial las garantías del debido proceso y

un juicio justo en beneficio de la proyección internacional de deci-

siones políticas domésticas de los países del Norte global¹⁶.

Sostiene que en forma rutinaria se cometen injusticias en el

marco de prácticas policiales predominantes, como la incautación

arbitraria de bienes¹⁷, la manipulación de pruebas, información y

14 Peter Andreas y Ethan Nadelmann. Policing the Globe. Criminalization and Crime

Control in International Relations, New York, Oxford University Press, 2006; Ben Bowling

y James Sheptycki. “Global Policing and Transnational Rule with Law”, en Transnational

Legal Theory, vol. 6, n.° 1, 2015, pp. 141 a 173; ver tambiénJames Sheptycki. “Criminology

and Transnational Condition: A Contribution to Political Sociology”, en International

Political Sociology, vol. 1, n.° 3, 2007, pp. 391 a 405.

15 Karen A. Hartman. “Grey Literature and the Internet”, en Behavioral & Social Sciences

Librarian, vol. 25, n.° 1, 2006-2007, pp. 1 a 11; Amanda Lawrence, Julian Thomas, John

Houghton y Paul Weldon. “Collecting the Evidence: Improving Access to Grey Literature

and Data for Public Policy and Practice”, en Australian Academic & Research Libraries, vol.

46, n.° 4, 2015, pp. 229 a 249, disponible en [https://www.tandfonline.com/doi/epd-

f/10.1080/00048623.2015.1081712?needAccess=true].

16 Al respecto, ver Backer. “The Emerging Normative Structures of Transnational Law:

Non-State Enterprises in Polycentric Asymmetric Global Orders”, cit.; Boister. “Global

Simplification of Extradition: Interviews with Selected Extradition Experts in New

Zealand, Canada, the US and EU”, cit.; Asif Efrat. “Resisting Cooperation against Crime:

Britain’s Extradition Controversy, 2003-2015”, en International Journal of Law, Crime

and Justice, vol. 52, March 2018, pp. 118 a 128; Sandra Guerra Thompson. “Judicial

Gatekeeping of Police-Generated Witness Testimony”, en Journal of Criminal Law &

Criminology, vol. 102, n.° 2, Spring 2012, pp. 329 a 395.

17 Ver, por ejemplo, Eric Blumenson y Eva Nilsen. “Policing for Profit: The Drug War’s

Hidden Economic Agenda”, en The University of Chicago Law Review, vol. 65, n.° 1, 1998,

pp. 35 a 114, disponible en [https://chicagounbound.uchicago.edu/cgi/viewcontent.

cgi?article=4969&context=uclrev]; U.S. Department of Justice –doj–. doj-oig Release

Report on the doj’s Oversight of Cash Seizure and Forfeiture Activities, 2017, disponible

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testimonios por parte de los fiscales para obtener acusaciones de los

grandes jurados sin supervisión judicial imparcial¹⁸, y el uso abusivo

de procedimientos de acuerdo de culpabilidad y negociación de sen-

tencias penales¹⁹.

En este contexto, se plantean importantes controversias políti-

cas en torno al uso de la extradición, así como al papel pasivo de los

funcionarios judiciales y administrativos para defender el Estado de

derecho frente a los abusos cometidos por cuerpos con funciones

de policía judicial con alcances transnacionales²⁰. ¿Se perfilan los

cuerpos con funciones de policía judicial con alcance transnacional,

como comunidades funcionales empeñadas en ampliar el alcance de

sus facultades extrafronterizas? ¿Institucionalizan los estatutos lega-

les domésticos de los países hegemónicos normas que fortalecen los

cuerpos con funciones de policía judicial con fin de aumentar la

efectividad de la proyección extrafronteriza de sus políticas domés-

ticas?

Elartículocomienzaconunabrevedescripcióndelaevolucióndel

derecho penal internacional tras la Segunda Guerra Mundial (1939-

1945) y las tensiones que han surgido desde entonces en torno a la

soberanía e impunidad penal. A continuación, analiza el desarrollo de

políticas de control del delito y antidrogas en eua y su transnacio-

nalización mediante Acuerdos de Asistencia Legal Mutua –aalm–. En

en

[https://oig.justice.gov/news/doj-oig-releases-report-dojs-oversight-cash-seizu-

re-and-forfeiture-activities]; Jefferson E. Holcomb Marian R. Williams, William D.

Hicks, Tomislav V. Kovandzic y Michele Bisaccia Meitl. “Civil Asset Forfeiture Laws

and Equitable Sharing Activity by the Police”, en Criminology & Public Policy, vol. 17, n.° 1,

February 2018, pp. 101 a 127.

18 Al respecto ver, Peter Arenella. “Reforming the State Grand Jury System: A Model Grand

Jury Act”, en Rutgers Law Journal, vol. 13, n.° 1, 1981, pp. 6 a 8; Roger Roots. “If It’s Not a

Runaway, It’s Not a Real Grand Jury”, en Creighton Law Review, vol. 33, n.° 4, 1999-2000,

pp. 821 a 827, disponible en [https://cdn.prod.website-files.com/66632a1231c50ea-

76264f562/66684fb40083a69554c3442b_33_33CreightonLRev821(1999-2000).pdf].

19 Ver Guerra Thompson. “Judicial Gatekeeping of Police-Generated Witness Testimony”,

cit.; Darryl Brown. “The Judicial Role in Criminal Charging and Plea Bargaining”, en

Hofstra Law Review, vol. 46, n.° 1, September 2017, disponible en [https://scholarlycom-

mons.law.hofstra.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2990&context=hlr].

20 Al respecto, ver Backer. “The Emerging Normative Structures of Transnational Law:

Non-State Enterprises in Polycentric Asymmetric Global Orders”, cit.; también, Boister.

“Global Simplification of Extradition: Interviews with Selected Extradition Experts in

New Zealand, Canada, the US and EU”; cit.; Richards. “Survey Article: The Legitimacy of

Supreme Courts in the Context of Globalisation”, cit.

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este contexto, se examinan las extradiciones realizadas por Colombia

a eua entre 1999 y 2017, y se destacan y analizan ejemplos concretos

de deficiencias que afectan al debido proceso en el caso de acusados

extraditados. Las conclusiones discuten los hallazgos sobre el dere-

cho penal transnacional y su impacto en las fuerzas del orden y los

sistemas judiciales nacionales, así como en la verdadera protección

de las libertades civiles.

Este trabajo pertenece al campo de la sociología jurídica penal o

criminología²¹. Se ha realizado desde la perspectiva de la criminología

del Sur global. Esto supone una crítica al pensamiento sociojurídico

del Norte global, cuando adopta una actitud colonial que lo lleva a

pretender la imposición de sus teorías y visiones, pese a que las dife-

rencias en las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales

con América Latina son considerables, razón por la cual sus planteos

teóricos muchas veces no funcionan²². Pero, además, se adscribe al

pensamiento sociojurídico del Sur global porque cuestiona las políti-

cas de control penal trasnacional desarrolladas desde el Norte global,

con fundamento en las teorías criminológicas recién mencionadas²³.

A la postre, pertenece también a la corriente de la criminología del

Sur global puesto que procura introducir aportes desde el Sur a las

problemáticas latinoamericanas.

21 Germán Silva García. “El proceso de la investigación sociojurídica en Colombia”, en

Diálogos de Saberes, n.° 15, 2002, pp. 9 a 32; id. “Sobre el objeto, las fuentes y el oficio de la

sociología jurídica desde una perspectiva interdisciplinaria. Problemas de investigación y

teoría”, en Diálogos de Saberes, n.° 17, 2003, pp. 117 a 139; id., Angélica Vizcaíno Solano

y Gerardo Ruiz-Rico Ruiz. “El objeto de estudio de la criminología y su papel en las so-

ciedades latinoamericanas”, en Utopía y Praxis Latinoamericana, vol. 23, n.° 1 extra, 2018,

pp. 195 a 209, disponible en [https://www.redalyc.org/journal/279/27957769014/

html/].

22 Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar. “El papel de la investigación en la edu-

cación jurídica: Un problema de poder y colonialidad”, Revista de Pedagogía Universitaria

y Didáctica del Derecho, vol. 8, n.° 2, 2021, pp. 61 a 80, disponible en [https://pedagogia-

derecho.uchile.cl/index.php/RPUD/article/view/61453/69639].

23 Germán Silva García, Fabiana Irala y Bernardo Pérez Salazar. “Criminalidad,

desviación y divergencia. Una nueva cosmovisión en la criminología del sur”, Revista

Latinoamericana de Sociología Jurídica, año 1, n.° 1, agosto de 2020, pp. 8 a 32, disponible

en [https://www.usi.edu.ar/wp-content/uploads/2020/10/Revista-Latinoamericana-

de-Sociología-Jurídica.pdf].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 173

I. Derecho penal internacional, soberanía

y derecho penal transnacional

Tras la Segunda Guerra Mundial, los Gobiernos a cargo de la redac-

ción de la Carta de las Naciones Unidas²⁴expresaron una abruma-

dora oposición a propuestas que le confirieran a la Organización de

las Naciones Unidas –onu– el poder legislativo de promulgar reglas

vinculantes de derecho internacional, o que otorgaran a la Asamblea

General poderes para imponer convenciones generales a los Estados

mediante cualquier forma de voto mayoritario. La doctrina que por

último prevaleció, fue el desarrollo progresivo del derecho interna-

cional y su codificación mediante convenciones internacionales. Más

adelante, los Estados aceptaron solo aquellas obligaciones incluidas

en los tratados internacionales que firmaban²⁵.

Desde entonces, los delitos internacionales se codifican y com-

plementan con proposiciones de tratados suscritas por la mayoría de

los Estados, que incluyen crímenes de guerra, contra la humanidad,

genocidio, tortura y terrorismo, y más recientemente, tratados que

tratan delitos de interés transnacional, como el narcotráfico y el blan-

queo de capitales, que incorporan en forma explícita la obligación de

extraditar o juzgar (aut dedere aut judicare)²⁶. En el contexto global,

los Estados hegemónicos reformulan de modo continuo el derecho

internacional en defensa de sus intereses nacionales. Sus posturas al-

ternan entre un compromiso vinculante basado en la justicia de los

24 San Francisco, 26 de junio de 1945, disponible en [https://www.un.org/es/about-us/

un-charter].

25 Ver United Nations. “Report of the International Law Commission to the General

Assembly”, Document A/1316, 5 June-29 July 1950, en Yearbook of the International Law

Commission 1950, vol. ii, New York, UN, 1957, pp. 364 a 386, disponible en [https://legal.

un.org/ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1950_v2.pdf].

26 Para una discusión detallada de este principio, ver M. Cherif Bassiouni y Edward M.

Wise. Aut Dedere Aut Judicare: The Duty to Extradite or Prosecute in International Law,

London, Martinus Nijhoff, 1995. Para un análisis más detallado de este principio en el ám-

bito del derecho internacional penal, ver Antonio Cassese. International Criminal Law,

Nueva York, Oxford University Press, 2008. Para una sistematización actualizada de este

principio, ver Amnesty International. International Law Commission: The Obligation to

Extradite or Prosecute (aut dedere aut judicare), London, Amnesty International, 2011,

disponible en [https://www.amnesty.org/en/documents/ior40/001/2009/en/]. Para

una exposición académica rigurosa de este principio, ver André da Rocha Ferreira,

Cristieli Carvalho, Fernanda Graef, Pedro Barreto y Viana Rigon. “The obligation to

extradite or prosecute”, en ufrgs Model United Nations Journal, vol. 1, 2013, pp. 202 a 221.

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principios del derecho internacional y otras en las que se desconocen

estos principios en la práctica. Así, al invocar la necesidad de luchar

contra la impunidad y negar refugio seguro a los fugitivos acusados de

cometer graves violaciones del derecho penal internacional, Estados

poderosos –como eua– legitiman las intervenciones en territorios ex-

tranjeros en contravía con el principio de respeto de la soberanía te-

rritorial de los Estados, para presentar estos actos de política exterior

no solo como medios para asegurar objetivos geopolíticos, sino tam-

bién en interés del orden y la justicia internacionales. En tiempos más

recientes, el desarrollo jurídico transnacional se ha reforzado para

eludir o reducir los obstáculos relacionados con la soberanía de or-

denamientos jurídicos en conflicto, mediante la aprobación de leyes

modelo y tratados multilaterales de aplicación de la ley, como ocurre

con el aalm para simplificar y homogeneizar tanto el contenido como

los procedimientos del derecho penal de cada nación, para permitir

así una mayor previsibilidad y comunicación en la cooperación inter-

nacional entre los cuerpos con funciones de policía judicial²⁷.

De este modo, se exportan políticas penales domésticas y proce-

dimientos judiciales de Estados hegemónicos para mejorar su capaci-

dad de perseguir delitos transnacionales, como mostrará la discusión

sobre la política doméstica estadounidense contra las drogas y el con-

trol del crimen en las siguientes secciones.

II. La guerra contra las drogas y sus efectos

en las prácticas de aplicación de la ley en eua

Los esfuerzos intensificados para el control antidrogas en eua se im-

pulsaron con la creación de la Oficina de Narcóticos y Drogas Peligrosas

(Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs –bndd–), que inició opera-

ciones en 1968 con 615 agentes y un presupuesto de 14 millones de dó-

27 Para una mayor ilustración al respecto, ver Philippe Sands. Lawless World: America and

the Making and Breaking of Global Rules, London, Allen Lane, 2005; ver también Andreas

y Nadelmann. Policing the Globe. Criminalization and Crime Control in International

Relations, cit.; Richards. “Survey Article: The Legitimacy of Supreme Courts in the

Context of Globalisation”, cit.; Roth. “Coming to Terms with Ruthlessness: Sovereign

Equality, Global Pluralism, and the Limits of International Criminal Justice”, cit.; una

actualización de esas ideas se encuentra en Bowling y Sheptycki. “Global Policing

and Transnational Rule with Law”, cit.; Boister. “Global Simplification of Extradition:

Interviews with Selected Extradition Experts in New Zealand, Canada, the US and EU”, cit.

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lares. En 1973, justo antes de la reestructuración burocrática en la que

se creó la Administración para el Control de Drogas (Drug Enforcement

Administration –dea–), el presupuesto del bndd había crecido usd $

74 millones y la planta de efectivos llegó a 1.446 agentes, de los cuales

124 estaban destinados en el extranjero en 47 oficinas en 33 países. En

ese momento, la Comisión Nacional sobre la Marihuana y el Abuso de

Drogas (National Commission on Marihuana and Drug Abuse, conoci-

da como la Comisión Schafer) expresó de forma profética su preocu-

pación por el rápido crecimiento de la burocracia y el gasto compulsivo

en proyectos de drogas sin evaluación previa de prioridades y necesi-

dades, ni establecimiento de ningún objetivo estratégico claro. Según el

informe de la comisión, esta respuesta

... creó, en el corto lapso de cuatro años, un “complejo de abuso de drogas en

el ámbito industrial” [que] se ha consolidado firmemente como un pilar del

Gobierno y la sociedad²⁸.

Demonizar las drogas ilícitas ha permitido desde entonces a los

Gobiernos estadounidenses defender y seguir políticas penales

simplistas que apuntan a sancionar con castigos los problemas so-

ciales domésticos complejos persistentes de ese país, entre ellos la

pobreza intergeneracional y la discriminación racial. Funcionarios

gubernamentales y congresistas convencieron a la opinión esta-

dounidense de la necesidad del encarcelamiento masivo para abor-

dar problemas como drogas ilícitas, robos, violaciones, asesinatos,

delincuencia juvenil y hurto en tiendas²⁹.

28 U.S. Commission on Marijuana and Drug Abuse. Drug Abuse in America: Problem in

Perspective, cit., p. 3. Un análisis más detallado de los efectos políticos domésticos en eua

de la guerra contra las drogas, ver Epstein. Agency of Fear. Opiates and Political Power in

America, cit. En 1976, tres años despúes, la dea contaba con 2.117 agentes, de los cuales

268 estaban destinados en 60 oficinas en 43 países y un presupuesto casi de usd $200

millones. Ver Nadelmann. Cops across Borders. The Internationalization of US Criminal

Law Enforcement, cit.

29 James Comey, exjefe del fbi, afirma que el término encarcelamiento masivo es inexacto, ya

que según su opinión, cada reo es acusado en forma individual, revisado en apelación y

encarcelado. Por lo tanto, el proceso no puede calificarse como masivo, aunque su resul-

tado sea una población carcelaria masiva. Ver James Comey. A Higher Loyalty: Truth, Lies,

and Leadership, New York, Macmillan, 2019. Sin embargo, pasa por alto hechos como la

posición judicial asimétrica de la mayoría de los acusados pobres que no pueden per-

mitirse una representación adecuada para impugnar el importante recurso de las fisca-

lías; que un gran número de acusados no son condenados de manera individual, sino que

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Lo anterior ocurre en contextos de divergencia social, los cua-

les, para el caso específico del tráfico de drogas, derivan en conflictos

sociales violentos, donde grupos pretenden realizar sus intereses en

confrontación con los de otros grupos. Esto sucede en eua y América

Latina, aunque la identidad de los actores sociales y el contenido de

los intereses varían en cada país o región³⁰. Como resultado del con-

flicto habrá una intervención del control penal que criminalizará a

uno de los grupos divergentes y los enviará a prisión.

son intimidados para acordar culpabilidad con amenazas de penas en exceso pesadas

si llegan a juicio; y que para seguir apelaciones con una buena oportunidad de revocar

un fallo judicial, los acusados necesitan recursos significativos para poder conseguir

abogados con los medios y el tiempo para litigios agresivos. Ver también Christopher

Muller y Daniel Schrage. “Mass Imprisonment and Trust in the Law”, en Annals of the

American Academy of Political and Social Science, vol. 651, n.° 1, January 2014, pp. 139 a

158. Basándose en encuestas sobre las creencias de los encuestados acerca de la dureza

de los tribunales y el sesgo en los tribunales o entre la policía, estos autores analizan

las posibles consecuencias de un encarcelamiento masivo debido a la disminución de la

confianza en la ley, en especial, entre los grupos afectados por tasas de encarcelamiento

desproporcionadamente dispares en eua. Para una discusión histórica de los orígenes

de este aspecto de la política estadounidense, ver Michael Tonry. Malign Neglect. Race,

Crime, and Punishment in America, New York, Oxford University Press, 1995; para un aná-

lisis profundo de los mecanismos creados al amparo de esa política, ver Eric Schlosser.

“The Prison-Industrial Complex”, en The Atlantic Monthly, vol. 282, n.° 6, December 1998,

pp. 51 a 77.

30 Germán Silva García. “Las teorías del conflicto y fenomenológica en el análisis sociojurí-

dico del derecho”, en Acta Sociológica, n.° 79, 2019, pp. 85 a 108, disponible en [https://

www.revistas.unam.mx/index.php/ras/issue/view/79].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 177

Figura 1. Tasa de población penitenciaria

en países seleccionados (1980-2016)

por cada 100 mil habitantes nacionales

800

600

400

200

0

USA

RUSSIA

SOUTH

AFRICA

Fuente: International Centre for Prison Studies. “World Prison Brief 2018”, disponible en

[https://prisonstudies.org/?language_content_entity=en-gb], cálculos y gráficas preparados por los

autores.

Como se observa en la figura 1, las tasas de población penitenciaria

en eua aumentaron casi cuatro veces entre 1980 y 2010, pasaron de

poco más de 200 internos por cada 100 mil habitantes a más de 750,

al final del período. Durante la administración del presidente Ronald

W. Reagan³¹, los consumidores y traficantes de drogas enfrentaban

penas obligatorias de prisión de diez, 20, 30 años y cadena perpetua

sin posibilidad de libertad condicional. A menudo, los casos implica-

ban solo cantidades mínimas de drogas. La población penitenciaria

condenada por delitos relacionados con drogas se duplicó con creces:

en 1980, el 25% de los presos federales estadounidenses eran delin-

cuentes relacionados con drogas; en 1992, la cifra ascendió al 58%³².

31 Tampico, Ill, 6 de febrero de 1911-Los Ángeles, 5 de junio de 2004, 40.° presdiente de

Estados Unidos por el Partido Republicano, entre el 20 de enero de 1981 y el 20 de enero

de 1989.

32 Ver Tonry. Malign Neglect. Race, Crime, and Punishment in America, cit.; ver también

Raymond V. Liedka, Anne Morrison Piehl y Bert Useem. “The Crime Control Effect of

Incarceration: Does Scale Matter?”, en Criminology & Public Policy, vol. 5, n.° 2, May 2006,

pp. 245 a 276. Los autores de este estudio encontraron pruebas sólidas de que la relación

estadística negativa entre número de personas privadas de la libertad y el número de de-

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Figura 2. Índice de crecimiento de la población penitenciaria

para países seleccionados en las Américas* (1980-2016)

500

USA

400

COLOMBIA

BRAZIL

300

MEXICO

200

100

Fuente: International Centre for Prison Studies. “World Prison Brief 2018”, cit., cálculos y grá-

ficos de los autores.

*El índice de población penitenciaria se calcula al fijar en un valor de índice de 100 la población peni-

tenciaria en el año base utilizado para cada país en este gráfico. El crecimiento resultante se calcula en

relación con este valor inicial del índice para cada país.

La evidencia muestra que, desde la década de 1990, y en particu-

lar, desde la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en

Materia Penal³³respaldada por eua para homogeneizar la legislación

nacional en términos de criminalización y penas mínimas de prisión,

la población penitenciaria en determinados países de la región ha cre-

cido a un ritmo similar al de eua, como se ilustra en la figura 2. Al

establecer en 100 el número inicial de reclusos reportados por cada

autoridad nacional de justicia, un índice comparativo de población

penitenciaria muestra que entre 1980 y 2010 dicha población se mul-

tiplicó más de cuatro veces, mientras que la penitenciaria ha crecido

al seguir un patrón similar desde 1995. En Colombia, además, de ma-

litos registrados se debilita a medida que aumenta la escala del encarcelamiento: “A me-

dida que la población penitenciaria sigue aumentando, aunque a un ritmo más lento, tras

tres décadas de crecimiento fenomenal, estos hallazgos suponen una advertencia impor-

tante de que, para muchas jurisdicciones, el momento del aceleramiento en el descenso

de los rendimientos marginales de la prisión puede haberse instalado. Cualquier debate

político sobre la escala adecuada del castigo debería centrarse en el impacto empírico de

esta costosa e intrusiva intervención gubernamental”, pp. 245 y 246.

33 Organización de Estados Americanos –oea–. “Convención Interamericana sobre

Asistencia Mutua en Materia Penal”, Nassau, 23 de mayo de 1992, disponible en [https://

www.oas.org/juridico/spanish/Tratados/a-55.html].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 179

nera temprana pudo observarse que los delitos de drogas eran la ra-

zón principal del hacinamiento en las cárceles, que exhibían un daño

notorio a los derechos humanos más básicos, esto sin que, además, las

pretensiones ilusorias de resocialización pudieran llevarse a cabo³⁴.

A pesar de estos notorios aumentos en la población penitencia-

ria, ninguno de estos países ha reportado una disminución visible en

el suministro o la disponibilidad de drogas. Este resultado generaliza-

do sugiere que el aumento del encarcelamiento, destinado de manera

expresa a reducir la impunidad en el crimen transnacional, es proba-

ble sirve a otros objetivos sociales y políticos no declarados, como pa-

rece ocurrir en eua respecto al control y la represión de su población

de color por parte de los cuerpos de seguridad y justicia³⁵.

La confiscación de bienes es otra práctica policial que se ha gene-

ralizado en el contexto de la guerra contra las drogas; su utilización fue

promulgada por la ley estadounidense durante las décadas de 1970

y 1980. Según estas normas, las agencias con funciones de policía

judicial del Departamento de Justicia de eua (Department of Justice

–doj–), como la dea, la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego

y Explosivos (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives –

atf–) y el fbi, tienen la autoridad para incautar y confiscar efectivo

o propiedades relacionadas con presuntas violaciones de la ley fede-

ral. Sin embargo, la práctica se ha tornado rutinaria en aplicación de

la ley que se lleva a cabo sin supervisión judicial independiente, por

lo general, sin que medie ninguna imputación penal contra los pro-

pietarios o poseedores de dinero en efectivo o de otros bienes mate-

riales. La Ley Integral de Control del Crimen de 1984³⁶simplificó las

leyes federales de decomisos y creó una nueva enmienda que preveía

la transferencia equitativa de bienes confiscados a nivel federal a las

agencias estatales y/o locales de seguridad y justicia que participen

34 Germán Silva García. “Fluctuaciones de la población penitenciaria colombiana”, en

Derecho Penal y Criminología, vol. 17, n.^os54/55, 1995, pp. 125 a 172; id. “La resociali-

zación y la retribución. El debate contemporáneo sobre los fines y las funciones de la

pena”, en Jaime Bernal Cuéllar (coord.). xxv Jornadas Internacionales de Derecho Penal,

Bogotá, Externado, 2003, pp. 307 a 341.

35 Michael B. Katz. “Why Don’t American Cities Burn Very Often?”, en Journal of Urban

History, vol. 34, n.° 2, January 2008, pp. 185 a 208.

36 Congress of the United States. Comprehensive Crime Control Act of 1984, S.1762, 98^th

Congress, October 12, 1984, disponible en [https://www.congress.gov/bill/98th-con-

gress/senate-bill/1762].

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en las investigaciones y acciones de policía judicial. Así, los agentes de

policía de todos los niveles de Gobierno tienen la facultad y el incenti-

vo para confiscar bienes materiales³⁷.

En los últimos diez años, los participantes del programa de

Decomisos de Activos del doj han confiscado más de 28.000 millones

de dólares. Un informe de 2017 de la Oficina del Inspector General

del doj encontró que las incautaciones resultantes de operaciones

conjuntas de interdicción, a menudo no contribuyen a avanzar in-

vestigación penal federal alguna, ni conducen a la iniciación de algún

proceso penal. En cambio, estas acciones son fuente permanente de

preocupación sobre los riesgos que representan para la protección

de las libertades civiles³⁸.

Además de los aspectos negativos de la dependencia de distintos

cuerpos con funciones de policía judicial de las confiscaciones como

fuente de ingreso ordinario para sus presupuestos, en detrimento de

las estrategias de prevención del delito y de objetivos alternativos

como la investigación y el enjuiciamiento de delitos no relacionados

con las drogas, estas formas de autofinanciación de los cuerpos con

funciones de policía judicial incentivan el establecimiento de diná-

micas burocráticas de reproducción y permanente autoengrandeci-

miento. Además, los ingresos procedentes de la confiscación están

por fuera de los mecanismos de petición y rendición de cuentas por

el manejo de fondos públicos asignados por los órganos legislativos,

en violación de uno de los controles y equilibrios previstos en la ar-

quitectura básica de separación de poderes que protege los derechos

individuales frente al ejercicio arbitrario del poder estatal³⁹.

La satanización de la drogas en eua, presentada como una ame-

naza impulsada por organizaciones extranjeras –los cárteles colom-

bianos y mexicanos de las drogas– todo esto pese a que los cárteles de

las drogas ni siquiera existen, ha cumplido varias funciones sociales:

37 Para una análisis crítico del uso de estas figuras por autoridades estadounidenses, ver

Blumenson y Nilsen. “Policing for Profit: The Drug War’s Hidden Economic Agenda”, cit.

38 U.S. Department of Justice. doj-oig Release Report on the doj’s Oversight of Cash Seizure

and Forfeiture Activities, cit.

39 Al respecto, ver las discusiones planteadas por Perez. “Normative Creativity and Global

Legal Pluralism: Reflections on the Democratic Critique of Transnational Law”, cit.; tam-

bién ver Richards. “Survey Article: The Legitimacy of Supreme Courts in the Context

of Globalisation”, cit.; de igual modo, Holcomb, Williams, Hicks, Kovandzic y Bisaccia

Meitl. “Civil Asset Forfeiture Laws and Equitable Sharing Activity by the Police”, cit.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 181

1. En la medida en que las grandes bandas de traficantes que han sido

llamadas cárteles son apenas un puñado, además que están identifi-

cados la gran mayoría de sus miembros, es posible trasmitir la idea

de que con su destrucción se ganará la guerra contra las drogas, sen-

sación que podría trasmitirse si se reconociera a miles de bandas y

sujetos que actúan en redes de trabajos dedicados al narcotráfico; 2.

En eua los cárteles de las drogas son siempre de países latinoameri-

canos, con lo cual ellos pueden ser responsabilizados del problema; y

3. El temor que producen los narcos demonizados justifica los recur-

sos gastados y los poderes concedidos a las agencias que reprimen el

narcotráfico⁴⁰.

III. Prácticas policiales estadounidenses

exportadas por el derecho penal transnacional

Los políticos suelen culpar a los extranjeros por la delincuencia do-

méstica y los problemas asociados con la distribución y el uso dro-

gas ilícitas. Durante la década de 1980, los cárteles de drogas ex-

tranjeros fueron descubiertos públicamente por funcionarios del

Gobierno estadounidense como la principal fuerza en el control de

los mercados ilícitos de drogas. En 1986, el presidente Reagan san-

cionó la Directiva de Decisión de Seguridad Nacional 221⁴¹, que de-

claró una guerra activa contra la producción y el tráfico de drogas,

y promulgó la vigilancia centralizada y profesional de los mercados

ilícitos, tanto domésticos como internacionales⁴².

Unos años antes, la Comisión Presidencial sobre el Crimen

Organizado⁴³, calificó la conexión económica como la savia vital del

40 Germán Silva García. ¿Será justicia? Criminalidad y justicia penal en Colombia, Bogotá,

Externado, 1997, pp. 309 a 317.

41 TheWhiteHouse.“NationalSecurityDecisionDirective–nsdd–221”,April8,1984,disponi-

ble en [https://www.cia.gov/readingroom/docs/CIA-RDP89T01399R000100040020-8.

pdf].

42 Ver Andreas y Nadelmann. Policing the Globe. Criminalization and Crime Control in

International Relations, cit.; ver también Peter Andreas y Richard Price. “From War-

Fighting to Crime-Fighting”, en International Studies Review, vol. 3, n.° 3, Fall 2001, pp. 31

a 52.

43 Más conocida como la Comisión Kaufman, en honor a quien la lideró, el juez Irving

Robert Kaufman (New York, 24 de junio de 1910-1.° de febrero de 1992), fue un orga-

nismo gubernamental creado en 1984 durante la administración del presidente Reagan,

mediante The White House. “Commission on Organized Crime, Executive Order 12435”,

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

crimen organizado. En opinión de la Comisión, las empresas crimina-

les organizadas, sus miembros y afiliados abusaron de las institucio-

nes financieras en eua y en el extranjero, utilizándolas para blanquear

con impunidad los beneficios de sus actividades ilícitas. La Comisión

redactó medidas y legislación para

armar a la comunidad financiera y a las autoridades policiales con las armas

necesarias para atacar el corazón mismo del narcotráfico y otras actividades

implicadas por grupos criminales organizados⁴⁴.

Así, la demonización del delito relacionado con las drogas en eua se

extendió a organizaciones criminales extranjeras, presentadas como

fuerzas ajenas a la cultura dominante que se supone amenazaban

instituciones moralmente sensatas de otro modo. Según esta visión,

mantener bajo control las amenazas extranjeras requería una mayor

cooperación a través de las fronteras y jurisdicciones nacionales, lo

que incluye la legalización de prácticas de policía judicial como las es-

cuchas telefónicas, el pago de informantes y el despliegue de agentes

encubiertos, para conseguir que condenas y bienes criminales fueran

confiscados y así ayudar a financiar el crecimiento de los cuerpos con

funciones de policía judicial. Esta estrategia transnacional contra el

crimen se formalizó en la Convención de las Naciones Unidas contra

el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas⁴⁵, que

se abrió a la suscripción en diciembre de 1988. Exigía a las partes

legislar según fuera necesario para armonizar sus códigos penales en

aspectos del tráfico ilícito, incluido el blanqueo de capitales; crimina-

lizar la desviación de precursores de productos químicos utilizados

en la fabricación ilícita de drogas; agregar disposiciones para la coo-

peración internacional a fin de organizar la extradición de narcotrafi-

cantes; incautar activos y controlar los transportes, entre otros⁴⁶.

de 28 de julio de 1983, disponible en [https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/

executive-order-12435-presidents-commission-organized-crime].

44 President’s Commission on Organized Crime. The Cash Connection: Organized Crime,

Financial Institutions, and Money Laundering, Washington, D. C., 1984, disponible en [ht-

tps://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=mdp.39015047755676&seq=5], p. iii.

45 Naciones Unidas. “Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de

Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas”, Viena, 20 de diciembre de 1988, disponible

en [https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf].

46 Ver Andreas y Nadelmann. Policing the Globe. Criminalization and Crime Control in

International Relations, cit.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 183

Los desarrollos legales penales transnacionales de este tipo ejem-

plifican cómo, mediante ingeniería legal tecnocrática, se estableció el

actual orden transnacional. En el proceso, el Estado de derecho se de-

gradó en forma gradual hacia un sistema de Estado con derecho que

atiende las necesidades de los Estados poderosos y las corporaciones

privadas, para asegurar que determinadas actividades sean sancio-

nadas de manera específica como delitos graves por las autoridades

judiciales y fiscales de cada Estado. Para ello se estandarizan las de-

finiciones para delitos, procedimientos y penas de prisión, así como

infraestructuras institucionales para luchar contra la impunidad del

crimen transnacional⁴⁷. En realidad, de ciertos delitos de prioridad

para el Norte global porque, por ejemplo, el crimen de cuello blanco

trasnacional está muy lejos de recibir esa atención y aparece conde-

nado a la impunidad⁴⁸.

De modo paralelo, en el ámbito doméstico, el Congreso de eua

promulgó la Ley Anti-Abuso y Control de Drogas de 1988⁴⁹, que es-

tableció la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas (Office

of National Drug Control Policy –ondcp–) como parte de la Oficina

Ejecutiva del Presidente de eua, y le encargó establecer priorida-

des nacionales e implementar una Estrategia Nacional de Control de

Drogas (National Drug Control Strategy –ndcs–). El primer documen-

to de la ndcs (1989) incluyó importantes iniciativas internacionales,

entre ellas, la lucha contra la delincuencia financiera transnacional

mediante esfuerzos bilaterales y multilaterales contra actividades de

blanqueo de capitales; la mejora del control de drogas en las agendas

bilaterales de política exterior; movilizar apoyo para el proceso de cer-

tificación de la ayuda exterior de eua con el fin de lograr un suminis-

tro más eficaz y el cumplimiento en el país de tránsito de los objetivos

47 Ver Sheptycki. “Criminology and Transnational Condition: A Contribution to Political

Sociology”, cit., pp. 391 y ss.; Ben Bowling y James Sheptycki. “Policing Globopolis”,

en Social Justice, vol. 38, n.^os1 y 2, 2011-2012, pp. 184 a 202; ver también Bowling

y Sheptycki. “Global Policing and Transnational Rule with Law”, cit.; Boister. “Global

Simplification of Extradition: Interviews with Selected Extradition Experts in New

Zealand, Canada, the US and EU”, cit.

48 Germán Silva García y Johana Barreto Montoya. “Avatares de la criminalidad de cue-

llos blanco transnacional”, Revista Científica General José María Córdova, vol. 20, n.° 39,

2022, pp. 609 a 629, disponible en [https://revistacientificaesmic.com/index.php/es-

mic/article/view/1042/879].

49 Congress of the United States. Anti-Drug Abuse Act, H.R.5210, November 18, 1988,

disponible en [https://www.congress.gov/bill/100th-congress/house-bill/5210].

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

de control de drogas de eua; y diversas medidas como el aislamiento

de las principales zonas productoras de coca mediante la provisión

de asistencia policial, militar y económica a los tres principales países

andinos productores de cocaína (Bolivia, Colombia y Perú), así como

el bloqueo de la entrega de productos químicos usados para el proce-

samiento de cocaína, la destrucción de laboratorios de procesamiento

de clorhidrato de cocaína y el desmantelamiento de organizaciones

de tráfico, entre otras. El documento afirmaba con seguridad que en

los siguientes diez años habría una reducción del 50% en los siguien-

tes indicadores: número de personas que reportaron cualquier uso

ilícito de drogas en el último mes en eua; cantidades estimadas de

cocaína, marihuana, heroína y drogas peligrosas que entran en terri-

torio estadounidense; y el número de personas que informan que la

cocaína, la marihuana, la heroína y las drogas peligrosas se obtienen

con facilidad en sus comunidades⁵⁰.

IV. Resultados, reacciones internacionales

ante la mlaa y respuestas de eua

Con el fin de la Guerra Fría el 3 de diciembre de 1989, en lugar del an-

ticomunismo, la política exterior estadounidense de esos años incluyó

entre las prioridades la homologación penal internacional de delitos

asociados a su política doméstica The War on Drugs y la lucha contra

el tráfico internacional de drogas ilícitas. Ya desembarazado de los

temores suscitados por las amenazas de guerras nucleares interes-

tatales catastróficas a escala global, el mundo se inclinó a alimentar

una escalada de iniciativas internacionales de control de la criminali-

dad transnacional. El terrorismo, el tráfico y el blanqueo de capitales,

drogas, armas y personas, produjeron un cambio de paradigma en la

estrategia de seguridad nacional de eua: en 1995, el presidente Bill

Clinton⁵¹emitió la Directiva de Decisión Presidencial 42⁵², que defi-

50 Ver The White House. “National Drug Control Strategy”, Washington, D. C., The White

House, September 1989, disponible en [https://www.ojp.gov/pdffiles1/ondcp/119466.

pdf].

51 42.° Presidente de Estados Unidos por el Partido Demócrata, entre el 20 de enero de

1993 y el 20 de enero de 2001.

52 The White House. International Organized Crime, Presidential Decision Directive/nsc-

42, October 21, 1995, disponible en [https://www.clintonlibrary.gov/sites/default/files/

documents/pdd-42.pdf].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 185

nió de manera oficial al crimen transnacional como una amenaza para

la seguridad nacional⁵³.

Desde los años 1980, el Gobierno federal de eua promovió mo-

destas modificaciones a su propio sistema legal en respuesta a la

amenaza del crimen transnacional; a partir de la década de 1990 las

autoridades de otras naciones, por su parte, estaban comprometidas

con ajustes sustanciales a sus propios sistemas jurídicos, a veces en el

marco de esfuerzos de cooperación judicial o, de otro modo, mediante

imposiciones coercitivas por parte de eua. Así, una vez acordado el

primer marco de mlaa, el modelo fue replicado e imitado en negocia-

ciones con países de todo el mundo. Su número aumentó de cuatro en

1989 a 48 en 2001. Las solicitudes de asistencia legal mutua de eua se

triplicaron, al pasar de 439 en 1989 a 1.555 en 2001. También entra-

ron en vigor 33 nuevos tratados de extradición entre 1990 y 2001⁵⁴.

Como era de esperar, las tensiones internacionales comenzaron

a surgir una vez que entró en vigor la Convención de Viena sobre las

Drogas de la onu de 1988 ya citada, en especial en aquellos países

del Sur global que experimentaron la represión dirigida contra pe-

queños cultivadores ilícitos, la guerra contra las grandes bandas

de la droga, así como la corrupción extendida asociada a la expan-

sión del negocio internacional de drogas⁵⁵. Una fuente importan-

te de controversia fue el mecanismo de certificación establecido en

forma unilateral por eua para garantizar el cumplimiento nacional de

los compromisos acordados en la Convención de la onu de 1988, así

como las sanciones impuestas a países que eua consideraba que no

cumplían de manera activa los compromisos. Más adelante, en 1993,

México respaldó una iniciativa para convocar una conferencia mundial

53 Andreas y Price. “From War-Fighting to Crime-Fighting”, cit.

54 Ver U.S. Department of Justice –doj–. Review of the Office of International Affairs’ Role in

the International Extradition of Fugitives, Report Number I-2002-008, Washington, D. C.,

doj, Office of the Inspector General –oig–, March 2002, disponible en [https://oig.justi-

ce.gov/archives/reports/OBD/e0208/index.htm]; ver también Andreas y Nadelmann.

Policing the Globe. Criminalization and Crime Control in International Relations, cit.

55 La Convención prevé una amplia gama de instrumentos de cooperación en materia penal.

La asistencia mutua disponible bajo la Convención incluye: 1. La toma de testimonios o

declaraciones de personas; 2. Proporcionar documentos, registros y artículos de prueba;

3. Notificación de documentos; 4. Localizar o identificar personas u objetos; 5. Trasladar

personas bajo custodia para testimonios u otros fines; 6. Ejecutar solicitudes de registros

e incautaciones; 7. Asistencia en procedimientos de decomiso; y 8. Prestar cualquier otra

forma de asistencia no prohibida por las leyes del Estado remitente.

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

sobre el problema global de las drogas, en la misma línea que la cum-

bre medioambiental celebrada en 1992 en Río de Janeiro. La propuesta

mexicana buscaba una discusión franca sobre la eficiencia y viabilidad

a largo plazo de la estrategia internacional de control de drogas bajo el

actual sistema de fiscalización de medicamentos⁵⁶.

Tras largas deliberaciones y numerosos conflictos, la pro-

puesta de México fue diluida. Se convocó y celebró una sesión es-

pecial de la Asamblea General de la onu en junio de 1998⁵⁷, con-

memorando el décimo aniversario de la entrada en vigor de la

Convención de Viena. La sesión especial aprobó una declaración

política que reafirmaba el compromiso de los Estados miembros

de controlar el abuso y tráfico de drogas a escala global mediante

estrategias nacionales e internacionales, al reconocer este esfuer-

zo como una responsabilidad compartida. Además, la declaración

expresó un firme compromiso de reconocer y luchar contra la

conexión entre la producción y el tráfico de drogas, los grupos

terroristas, los criminales y el crimen organizado transnacional,

para fortalecer los acuerdos de cooperación mutua, multilateral

y bilateral de cooperación legal, judicial y de aplicación de la ley.

Por último, la declaración estableció un plazo de diez años para

lograr resultados medibles y significativos en la reducción de la

demanda de drogas, la erradicación de amapolas ilícitas, cannabis

y cultivos de coca, el control de drogas sintéticas y la desviación

de precursores químicos para la fabricación ilícita de drogas⁵⁸.

En 2003 se realizó la revisión de avances quinquenal de los obje-

tivos establecidos por la ungass 1998 con resultados poco alentado-

res: el cultivo de coca y amapola de opio, así como el suministro de co-

caína y heroína, mostraron fluctuaciones, pero no indicaron ninguna

tendencia sostenida de declive. En cuanto al suministro de cannabis y

56 Ver Martin Jelsma. “Superando el impasse. Drogas: Polarización y parálisis en la onu”,

en Drogas y Conflicto, documentos de debate n.° 5, Amsterdam, Transnational Institute

–tni–, 1.° de julio de 2002, disponible en [https://www.tni.org/es/publicación/superan-

do-el-impasse-0]; ver también Andreas y Nadelmann. Policing the Globe. Criminalization

and Crime Control in International Relations, cit.

57 Special Session of the United Nations General Assembly –ungass–.

58 United Nations Office on Drugs and Crime –unodc–. “Political Declaration and Plan

of Action on International Cooperation Towards an Integrated and Balanced Strategy to

Counter the World Drug Problem”, Vienna, 11-12 March 2009, disponible en [https://

www.unodc.org/documents/ungass2016/V0984963-English.pdf].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 187

drogas sintéticas, la tendencia global observada mostró un aumento

de la demanda y los flujos⁵⁹.

En respuesta, las autoridades estadounidenses establecieron

un nuevo enfoque para el control de drogas en países extranje-

ros que convirtió la extradición en su elemento central. En su nú-

cleo se encuentra la lista de Objetivos Prioritarios Consolidados

(Consolidated Priority Organization Target –cpot–) del Fiscal

General de eua, una lista de objetivos multiagencia centrada en los

elementos de mando y control que operan las organizaciones y re-

des internacionales más prolíficas de tráfico de drogas y blanqueo

de capitales. Desde 2002, el cpot se emite en forma anual bajo la

coordinación del Grupo de Trabajo contra el Crimen Organizado

y la Lucha contra las Drogas (Organized Crime Drug Enforcement

Task Forces –ocdetf–), quien recopila el criterio colectivo de in-

vestigadores y analistas de inteligencia de la dea, el fbi, el Servicio

de Impuestos Internos (Internal Revenue System –irs–), el Servicio

de Inmigración y Aduanas (Immigration and Customs Enfrocement

–ice–) y el Servicio de Alguaciles de eua (U.S. Marshals Service –

usms–). Su principal objetivo es ayudar a centrar a las agencias de

aplicación de la ley federales, estatales y locales, en el mismo con-

junto de objetivos⁶⁰.

En 2004, la lista cpot contenía 40 objetivos principales, que inclu-

yen cabezas de organizaciones criminales, operadores de laboratorios

ilícitos, transportadores, grandes distribuidores y blanqueadores de

dinero, junto con cientos de asociados menores y redes de distribución

relacionadas, responsables del transporte y la comercialización de dro-

gas ilícitas. Los principales objetivos del cpot estaban basados fuera

de eua, lo que convirtió a la extradición en el mecanismo prioritario

de cooperación legal para hacer cumplir este nuevo enfoque de con-

trol transnacional de drogas. En 2005, una versión actualizada de la

Estrategia Nacional de Control de Drogas de eua describió en deta-

59 Ver United Nations Office on Drugs and Crime –unodc–. Global Illicit Drug Trends, New

York, unodc, 2003, disponible en [https://www.unodc.org/pdf/trends2003_www_E.

pdf]; también Transnational Institute –tni–. “Measuring Progress: Global Supply of

Illicit Drugs”, en tni Drug Policy Briefing, n.° 6, Amsterdam, tni, April 2003, disponible en

[https://www.tni.org/files/download/brief6.pdf].

60 Ver The White House. “National Drug Control Strategy”, Washington, D. C., The White

House, March 2005, disponible en [https://www.ojp.gov/pdffiles1/ondcp/213692.pdf].

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

lle el enfoque del cpot. Según esta fuente, a medida que se capturan

a los capos y se desmantelan grandes organizaciones de tráfico de

drogas, los criminales se reagrupan. Así, surgen redes conformadas

por un gran número de pequeñas unidades, que llevan a cabo sus

procesos empresariales mediante la coordinación de asociaciones

de productores independientes, cargadores, distribuidores, proce-

sadores, comercializadores, financieros y mayoristas independien-

tes. Al dañar o destruir la mayoría de los elementos en una capa

horizontal de la red –en especial, aquella que requiere contactos o

habilidades críticas– a un ritmo más rápido del que la red puede re-

pararse por sí misma, la estrategia del cpot considera factible inte-

rrumpir y desmantelar estas redes internacionales de narcotráfico.

Por ejemplo, normalmente, una organización colombiana de tráfico puede

vender cocaína parcialmente refinada a una segunda organización, que la di-

rige a través del procesamiento final y luego la vende a un intermediario. El

corredor puede entonces vender a una segunda organización de tráfico, que

contrata a un transportista junto con otros traficantes para repartir el riesgo.

El transportista normalmente traslada la cocaína terminada a México a cam-

bio de una parte de los beneficios. Una vez en México la cocaína es manipu-

lada por diferentes equipos de transportistas y mayoristas. Un transportista

colombiano que puede elegir entre una docena de mayoristas no puede ser

dirigido a un solo grupo de mayoristas. Sin embargo, el transportador puede

verse de un modo significativo afectado si, por ejemplo, ocho de los doce ma-

yoristas han sido controlados o han dejado de operar⁶¹.

El doj afirma que entre 2003 y 2015 el ocdetf que coordina la lista

del cpot desmanteló 3.589 organizaciones similares al cpot. Como

destacará la discusión en la siguiente sección, la lista cpot fue el mo-

tor que incrementó el número de acusados extraditados de Colombia

a eua desde 2004⁶².

61 Ibid., p. 40.

62 VerU.S.DepartmentofJustice–doj–,OrganizedCrimeDrugEnforcementTaskForces.

FY 2017 Interagency Crime and Drug Enforcement Congressional Submission, Washington,

D. C., doj, 2016, disponible en [https://www.justice.gov/jmd/file/821331/dl?inline=];

ver también, Roger F. Noriega et al. Kingpins and Corruption: Targeting Transnational

Organized Crime in the Americas, Washington D. C., American Enterprise Institute –aei–,

2017, disponible en [https://www.aei.org/wp-content/uploads/2017/06/Kingpins-

and-Corruption.pdf?x10619].

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 189

V. Transnacionalización de las prácticas policiales

en Estados Unidos: El caso de Colombia 1999-2017

En noviembre de 1999, Colombia extraditó a un acusado solicitado

a eua por primera vez en nueve años, para cumplir así un objetivo

de la política antidrogas estadounidense que desde finales de los

años 1980 el Gobierno colombiano había esquivado⁶³. Tras años de

atentados terroristas como protesta y presión contra las extradicio-

nes de ciudadanos colombianos a eua, los esfuerzos de los grandes

jefes de las organizaciones de tráfico internacional de drogas ilícitas

fracasaron. Las amenazas de duras sanciones comerciales por parte

del Gobierno federal de eua llevaron al Congreso colombiano a apro-

bar una reforma constitucional en 1997 que permitía la extradición a

petición de un Gobierno extranjero, basada en documentación válida

que certificara cargos penales y pruebas suficientes sobre la identi-

dad del acusado⁶⁴.

Sin embargo, la decisión de restablecer la extradición contó con

el respaldo de sucesivos Gobiernos colombianos que implementaron

mecanismos parajudiciales para proteger y promover intereses de las

élites⁶⁵. Desde finales de la década de 1970, ante el fracaso de sucesi-

vos intentos de reforma constitucional de la justicia, que buscaban su

subordinación al Poder Ejecutivo, las élites colombianas comenzaron

a implementar varias estrategias para edificar un aparato de control

paralelo al de la justicia, en lo que constituiría una parajusticia o jus-

ticia paralela⁶⁶. El poder judicial respondió a cada intento de reforma

63 Ver U.S. Department of State –doj–. “Country Report: Colombia”, en Drug and Chemical

Control, vol. i, 2000-2015, disponible en [https://2009-2017.state.gov/j/inl/rls/nr-

crpt/2016/vol1/253252.htm].

64 Ver Redacción Semana. “E. U. aprieta las tuercas”, en Semana, Bogotá, 29 de julio de

1996, disponible en [https://www.semana.com/nacion/articulo/eu-aprieta-las-tuer-

cas/29544-3/]; también Adriana Romero, Diego Beltrán, Cristián Romero y Paola

Sierra. “La extradición en el Gobierno de la Prosperidad Democrática: Caracterización y

análisis de la extradición pasiva a Estados Unidos entre 2011 y 2014”, en Jorge Enrique

Carvajal Martínez (coord.). El entramado penal, las políticas públicas y la seguridad,

Bogotá, Universidad Católica de Colombia, 2015, pp. 95 a 115, disponible en [https://

repository.ucatolica.edu.co/server/api/core/bitstreams/cc153909-0cf2-4867-873e-

6bfc75e90df1/content].

65 Silva García. ¿Será justicia? Criminalidad y justicia penal en Colombia, cit., pp. 48 y ss.

66 Germán Silva García. “La administración de justicia: ¿Escenario para la protección de

los grupos sociales vulnerables?”, Revista Colombiana de Sociología, n.° 26, enero-junio de

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

amparándose en su independencia. El establecimiento había persis-

tido una y otra vez en sus intentos de reformar la justicia. La reforma

constitucional de 1977, patrocinada sobre todo con este propósito,

fue declarada inconstitucional; otro intento en 1979 tuvo el mismo

destino, y el Ejecutivo hundió su propia reforma constitucional de la

justicia en los salones del Congreso en 1989, porque se había querido

infiltrar con sigilo una prohibición a la extradición. Estas derrotas su-

cesivas llevaron a promover la parajusticia, mientras que se lograba la

articulación buscada. Una de las varias estrategias era la extradición,

la justicia penal de eua sería la parajusticia en este caso.

A diferencia de las tentativas de reforma anteriores, la Asamblea

Nacional Constituyente convocada en 1990 no estuvo por completo

dominada por las élites. Debieron hacerse muchas concesiones por lo

que el proyecto de articulación o subordinación solo pudo realizarse

de modo parcial. Gran parte del contenido de la nueva Constitución

fue negociado durante las deliberaciones de este cuerpo y la inde-

pendencia judicial se preservó en varios aspectos. Desde entonces,

el Ejecutivo ha sostenido sus intentos de reformar la Rama Judicial

durante la administración de los presidentes Álvaro Uribe Vélez⁶⁷y

Juan Manuel Santos Calderón⁶⁸. Por su parte, los mecanismos de la

parajusticia se mantuvieron, con la única excepción del juzgamiento

de civiles en la justicia penal militar, que la Corte Suprema de Justicia

declaró inconstitucional.

LaintenciónderetirarcompetenciasalPoderJudicialenColombia

no es un hecho aislado. De manera específica, en lo que respecta a la

extradición, la desconfianza política entre Estados heredada del siglo

xix se materializó en limitaciones sustantivas en el ámbito internacio-

nal, vinculadas a garantías procesales, debido proceso legal, la prohi-

bición de la tortura, la protección contra la aplicación de la pena de

muerte y el tratamiento penitenciario en la poscondena, entre otros

temas. Sin embargo, en las últimas décadas estas condiciones sustan-

tivas se han erosionado de manera constante, en gran parte debido

2006, pp. 105 a 123, disponible en [https://www.redalyc.org/pdf/5515/551556294005.

pdf].

67 39.° Presidente de Colombia por el movimiento de ciudadanos Primero Colombia, del 7

de agosto de 2007 al 7 de agosto de 2010.

68 40.° Presidente de Colombia por el Partido de la U, del 7 de agosto de 2010 al 7 de agosto

de 2018.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 191

al papel pasivo que desempeñan las autoridades judiciales en su la-

bor de supervisar estos procesos. En consecuencia, en el marco legal

transnacional, la extradición se ha simplificado a nivel mundial, tanto

en términos sustantivos como procesales. En consecuencia, las con-

diciones para la extradición tienden a volverse más flexibles, como

ocurre con la aplicación de las normas de doble penalización (el delito

imputado debe ser preexistente en ambas legislaciones), y de espe-

cialidad (la persona extraditada solo puede ser juzgada, condenada y

castigada por el delito imputado en la solicitud de extradición), entre

otras⁶⁹.

La Corte Suprema de Justicia pagó un precio muy alto con el ase-

sinato de 11 magistrados en el ataque irracional al Palacio de Justicia

del Movimiento 19 de Abril –M-19–, que formulaba unas peticiones

absurdas por imposibles, como que el Presidente de la República de-

bía entregarse para ser juzgado, lo que fue seguido por el contraa-

taque o segunda toma del Palacio de Justicia a cargo de las Fuerzas

Armadas, que a sangre y fuego cobraron la autonomía de la justicia, el

supuesto comunismo de los jueces, los fallos adversos de la Corte y el

Consejo de Estado, y dejaron en claro su oposición al proceso de paz⁷⁰.

Por una parte, ante las fracasadas reformas a la justicia declaradas in-

constitucionales por la Corte, el holocausto del Palacio de Justicia fue

la acción más eficaz para golpear con contundencia la independencia

judicial. De otra parte, todas las evidencias apuntan a que el asalto del

M-19 fue financiado por el grupo de Los Extraditables⁷¹, que amena-

zaba de muerte a los magistrados y sus familias y esperaba frenar la

sentencia de exequibilidad de la ley aprobatoria de la extradición. Lo

anterior fue viable gracias a que las Fuerzas Armadas, pese a tener

noticias de inteligencia sobre un ataque al Palacio días antes de pro-

69 Ver Boister. “Global Simplification of Extradition: Interviews with Selected Extradition

Experts in New Zealand, Canada, the US and EU”, cit.

70 Germán Silva García. El proceso de paz. Un paso adelante… dos pasos atrás, Bogotá,

Fundación de Estudios Sociales e Investigaciones Políticas –fesip– y Comité de

Solidaridad con los Presos Polpíticos –cspp–, 1985.

71 Esta fue una organización criminal orquestada por Pablo Emilio Escobar Gaviria

(Rionegro, 1.° de diciembre de 1949-Medellín, 2 de diciembre de 1993) en la década

de 1980 y los líderes del Cártel de Medellín, José Gonzalo Rodríguez Gacha (Pacho,

Cundinamarca, 14 de mayo de 1947-Santiago de Tolú, 15 de diciembre de 1989) y los her-

manos Jorge Luis, Juan David (Cali, 20 de mayo de 1948-Medellín, 25 de julio de 2013) y

Fabio Ochoa Velásquez.

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

ducirse, retiró la custodia militar del recinto, protegido por algunos

guardias de una empresa de vigilancia privada y un par de policías. El

corolario indica que la extradición estaba en el epicentro de un con-

flicto, que al final arrasó a la Corte Suprema y al Consejo de Estado.

La ley de extradición fue declarada constitucional, los magistra-

dos electos para reemplazar a los asesinados votaron a favor de la

Asamblea Constituyente que en 1991 expidió la nueva Constitución y

miembros de los grupos armados subversivos empezaron a ser obje-

to de extradiciones, tanto por la oportunidad que otorgaron las gue-

rrillas al involucrarse de modo activo en el negocio del narcotráfico,

como por el interés de las élites de que esta parajusticia juzgará tam-

bién a los subversivos. La suspensión de la extradición hizo parte de

los acuerdos firmados en 2016 con las farc y estarán en las nuevas

agendas de acuerdos de paz con otros grupos bajo la tutela de eua⁷².

Como se explicó antes, el uso actual de la extradición en este mar-

co parajudicial sacrifica la competencia del Poder Judicial para abor-

dar graves problemas penales que afectan la estabilidad y existencia

del orden constitucional y el régimen político de Colombia, así como

el principio de legalidad formalmente respaldado en el sistema penal

nacional. Las normas constitucionales y legales comprometen a las

autoridades colombianas a investigar y procesar todos los delitos co-

metidos en territorio nacional, incluidos aquellos transnacionales en

los que en el país se cometen las primeras etapas y luego terminan

por consumarse en otros países. Sin embargo, como ya fue explicado

y se volverá a mostrar más adelante, por lo general no ha sido así, ya

que los funcionarios colombianos –tanto en el Gobierno como en el

Poder Judicial– en forma simplista señalan que el asunto no les con-

cierne. Así, la política actual de extradición erosiona la legalidad del

proceso judicial, como demuestran los detalles de casos particulares

de extradición tratados en las siguientes páginas.

72 Acerca de las negociaciones con la guerrilla, Germán Silva García. “¿La décima es la ven-

cida? El nuevo proceso de paz con las farc”, en Nueva Época, n.° 39, mayo de 2012, pp.

69 a 82; sobre la compatibilidad de delitos comunes como el narcotráfico con los deli-

tos políticos, id. “Delito político y narcotráfico”, en Richard Tovar Cárdenas (comp.). La

problemática de las drogas. Mitos y realidades, Bogotá, Externado y Proyecto Enlace del

Ministerio de Comunicaciones, 1998, pp. 65 a 90.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 193

Figura 3. De Colombia a eua: Solicitudes

de extradición anual 1999-2017⁷³

208

186

183

164

148

138

134

132

127

119

109

102

91

85

68

41

26

13

1

Fuente: Gobierno de Colombia. Ministerio de Justicia y Justicia – Sección de Extradición.

Para volver al mecanismo de la cpot, los efectos de su implementa-

ción en Colombia se reflejan con claridad en el rápido crecimiento

del número de extradiciones anuales entregadas a las autoridades

estadounidenses a partir de 2004. Como se muestra en la figura 3,

los acusados extraditados se incrementaron en más del doble entre

2002 y 2004, al pasar de 41 a 91. Como se discutirá en mayor detalle

en las siguientes secciones, este rápido incremento de solicitudes de

extradición por parte de funcionarios estadounidenses sugiere que la

lista cpot fue alimentada de manera activa con información obtenida

mediante una asistencia sustancial, una disposición legal para senten-

cias más indulgentes disponibles para los delincuentes, que los fisca-

les ofrecen a cambio de información acreditada y testimonios contra

otros presuntos delincuentes⁷⁴.

73 La Estrategia Internacional de Control de Narcóticos de eua emite informes anuales con

expedientes detallados de los países sobre los resultados de varios componentes de la

estrategia, incluida la extradición. Hasta 2014, el informe nacional de Colombia llevaba

un recuento anual de acusados extraditados. Los informes nacionales de la International

Narcotics Control Strategy Reports –incsr– en Colombia en 2016 y 2017 ya no regis-

tran este recuento anual. En 2016, el informe menciona que “desde el 17 de diciembre

de 1997, se han extraditado aproximadamente 1.870 individuos, siendo la mayoría de

ellos buscados por delitos relacionados con drogas. El informe de 2017 es aún más aus-

tero: “La relación de extradición entre eua y Colombia es robusta y productiva”. Ver U.S.

Department of State –doj–. “Country Report: Colombia”, cit.

74 Al respecto ver Cynthia Lee. “Prosecutorial Discretion, Substantial Assistance, and the

Federal Sentencing Guidelines”, en ucla Law Review, vol. 42, n.° 105, 1994, pp. 107 a

180; ver también Shana Knizhnik. “Failed Snitches and Sentencing Stitches: Substantial

Assistance and the Cooperator’ Dilemma”, en New York University Law Review, vol. 90, n.°

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

En cuanto al número de cargos penales contra presuntos fugiti-

vos requeridos por funcionarios estadounidenses a las autoridades

colombianas, la lista de la cpot marca la diferencia con los sistemas

judiciales de otros países. Según la Corporación Excelencia en la

Justicia, un think tank apoyado por el sector privado en Colombia,

1.221 ciudadanos colombianos fueron extraditados entre 2000 y

2010. Durante este lapso de diez años eua solicitó casi el 95% de

ellos (1.143), seguido en segundo lugar por España (40 solicitu-

des), Perú (14) y, más abajo, Canadá, Argentina e Italia, con menos

de diez peticiones. Alrededor del 75% de los cargos penales que

respaldaban estas solicitudes de extradición estaban relacionados

con actividades internacionales de tráfico de drogas; el resto trata-

ba sobre obstrucción a la justicia y conspiración (11%), blanqueo

de capitales (10%); homicidios (2%); tráfico de migrantes (1%) y

otros (1%)⁷⁵.

En los últimos años, casi un tercio de los condenados en casos

de tráfico de drogas en el sistema federal estadounidense delataron

a otras personas, con lo cual vieron reducidas sus penas bajo las dis-

posiciones de asistencia sustancial. Eric E. Sterling⁷⁶, que participó

en la aprobación de las leyes de sentencia mínima obligatoria, descri-

be cómo un traficante de drogas de bajo nivel puede evitar una larga

pena mínima obligatoria bajo la disposición de asistencia sustantiva:

Un delincuente por drogas mientras está en prisión a la espera de juicio pue-

de conocer los nombres de otras personas que también lo esperan. Puede

que aprenda todo sobre ayuda sustancial. Puede que descubra que puede

inventarse con facilidad una historia que le saque de prisión bastante pronto

si su relato proporciona una ayuda sustancial en la acusación de otra persona

como “traficante de alto nivel”. La cantidad de drogas en un caso de tráfico no

necesita ser demostrada por pruebas físicas. No necesitas 500 kilogramos de

polvo de cocaína para establecer 500 kilogramos para fines de la sentencia.

El simple testimonio de un testigo, que normalmente ofrece una ayuda sus-

tancial, es suficiente para demostrar que se vendió una cantidad de drogas.

5, November 2015, pp. 1.722 a 1.760, disponible en [https://nyulawreview.org/wp-con-

tent/uploads/2018/08/NYULawReview-90-5-Knizhnik.pdf].

75 Corporación Excelencia en la Justicia. “Extradición en Colombia durante el siglo xxi”,

Bogotá, 29 de julio de 2018, disponible en [https://cej.org.co/sala-de-prensa/justicio-

metro/extradicion-en-colombia-durante-el-siglo-xxi/].

76 Exasesor legal del Comité Judicial de la Cámara de Representantes de eua de 1979 a

1989.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 195

Un informante astuto puede demostrar que otra persona es un “traficante de

alto nivel” sin demasiados problemas⁷⁷.

Un reciente informe de auditoría emitido por la Oficina del Inspector

General –oig– del doj de eua sobre la gestión de las actividades in-

ternacionales para la obtención de fugitivos por la vía de procesos de

extradición, también sugiere que el auge de las solicitudes de extradi-

ción en eua se originó en información recopilada mediante la figura

de asistencia sustancial. Según el informe de 2014, la revisión de una

muestra de 145 actividades de esta naturaleza realizadas por el usms

arrojó 11 casos en los que fugitivos extraditados de otros países reci-

bieron condenas por el tiempo cumplido tras ser extraditados a eua;

en general, cada acusado había cumplido más o menos 20 meses de

prisión mientras esperaba la extradición y recibía su sentencia conde-

natoria en ese país. En casi todos los casos, los acusados aceptaron al

menos un cargo grave y varios cooperaron con el Gobierno en investi-

gaciones sobre otros casos. Cinco de estos 11 acusados no eran esta-

dounidenses, lo que significa que apenas después de la sentencia, fue-

ron entregados a custodia del Departamento de Seguridad Nacional

(U.S. Department of Homeland Security –dhs–) para su deportación.

Al menos una imputación contra un reo de otra nacionalidad que ha-

bía sido extraditado por solicitud de eua fue desestimada por un juez

estadounidense⁷⁸.

Aunque el informe no ofrece más detalles sobre los 11 acusados,

se pueden extraer algunos corolarios de los hechos anteriores. Las

solicitudes de extradición por lo general requieren que el delito im-

putado sea castigado como delito grave tanto en el país solicitante

como en el receptor. De manera normal, esto implica una pena míni-

ma de cuatro o más años de prisión, es decir, al menos 48 meses. Sin

embargo, en los casos revisados, el tiempo medio cumplido fue de

alrededor de 20 meses, lo que implica que a los acusados se les con-

cedieron sentencias indulgentes bajo la figura de asistencia sustan-

77 Eric E. Sterling. “Drug Laws and Snitching: A Primer”, en Frontline, 1999, disponible en

[https://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/snitch/primer/].

78 Ver U.S. Department of Justice –doj–. Audit of the Department of Justice’s Management

of International Fugitive Removal Activities, Washington, D. C., doj, Office of the Inspector

General –oig–, November 13, 2014, disponible en [https://www.oversight.gov/sites/de-

fault/files/documents/reports/2017-11/s1501_2.pdf].

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

tiva. El hecho de que el juicio fuera desestimado en el caso de uno

de los acusados tras meses de prisión, ilustra la insuficiencia de

controles internos adecuados por parte de las autoridades admi-

nistrativas y judiciales. Su principal trabajo, que es asegurarse de

que las solicitudes de extradición de acusados no supongan riesgos

indebidos para sus libertades civiles, no se cumple de modo ade-

cuado en el proceso de extradición de extranjeros a eua. Como lo

señala Sterling, es factible que los informantes procesados hayan

proporcionado testimonios infundados para comprometer a otras

personas con el propósito de beneficiarse de la asistencia sustan-

cial, exponiéndolas a procedimientos injustos sin protección del

debido proceso⁷⁹.

Mientras tanto, el Gobierno estadounidense hace uso extensivo

de los mecanismos previstos dentro de los aalm que anulan y coim-

prometen derechos fundamentales básicos que están en la base de

los sistemas de justicia en muchos países del mundo. Numerosos ju-

79 Sterling. “Drug Laws and Snitching: A Primer”, cit.; ver también Brad Heath. “Federal

Prisoners Use Snitching for Personal Gain”, en usa Today, Atlanta, 14 de diciembre de

2012, disponible en [https://www.usatoday.com/story/news/nation/2012/12/14/jail-

house-informants-for-sale/1762013/]; ver también Clarence Walker. “Serial Offender:

Miami Fed. Prosecutor Called on Misconduct in Drug Cases”, en StoptheDrugWar.org, n.°

795, Washington D. C., 8 de agosto de 2013, disponible en [https://stopthedrugwar.org/

chronicle/2013/aug/08/serial_offender_miami_fed_prosec]. Una breve descripción de

algunos casos de extradición ilustra el uso abusivo de estos mecanismos de asistencia

legal mutua. Un vendedor ambulante de plátanos en Barranquilla y su hijo, auxiliar de en-

fermería, fueron acusados de conspiración en tráfico internacional de drogas y blanqueo

de capitales. Se vieron obligados a firmar una declaración jurada admitiendo su culpabi-

lidad como parte de un acuerdo para obtener una condena de tiempo cumplido. Luego

fueron enviados a un centro de detención de inmigración en Houston, donde se les acon-

sejó pagar el billete de avión de vuelta a Colombia a su propia costa. Un exfuncionario de

la Administración de Seguridad de Vuelo de Colombia fue acusado de suministrar aviones

a traficantes para transportar toneladas de cocaína a otros países centroamericanos y a

Estados Unidos. Tras emplear servicios legales agresivos y costosos, el acusado aportó

pruebas irrefutables de que las autoridades estadounidenses identificaron erróneamen-

te su voz en las escuchas, y el fiscal estadounidense se vio obligado a retirar los cargos.

Una corredora de bolsa en Bogotá fue acusada de conspiración para blanquear dinero.

Se vio obligada a firmar una declaración jurada admitiendo su culpabilidad para obtener

una condena por tiempo cumplido. Un carpintero en San Vicente del Caguán, Caquetá,

fue acusado de dirigir una red de blanqueo de capitales que canalizaba fondos ilícitos de

cuentas bancarias estadounidenses. Un artículo de periódico que hacía referencia a su

caso llamó la atención pública y su rendición ante las autoridades estadounidenses fue

suspendida hasta que Washington verificó su identidad. Finalmente, Washington retiró

su solicitud de extradición. Ver José Guarnizo. Extraditados por error, Bogotá, Editorial

Planeta, 2014.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 197

ristas manifiestan su preocupación por la persistente y generalizada

indiferencia de los poderes Legislativo y Judicial de eua para prote-

ger en forma adecuada y justificar el derecho del acusado a un juicio

justo⁸⁰. La quinta enmienda de la Constitución de eua garantiza que

“[n]o person shall [...] be deprived of life, liberty, or property, without

due process of law”⁸¹. Sin embargo, en la práctica los grandes jurados

(grand juries)⁸²funcionan como audiencias secretas que ofrecen a los

fiscales oportunidad para eludir los derechos constitucionales de los

individuos sin la supervisión de un juez. En lugar de demostrar causa

probable en una audiencia preliminar ante un juez, los fiscales se ba-

san en acusaciones expedidas por el gran jurado. Además, controlan

la presentación y el examen de los hechos que puede conocer el

gran jurado, así como la citación de testigos que selecciona para in-

formar sobre o involucrar a las personas que buscan imputar⁸³. Las

pruebas y los testimonios nunca se hacen públicos, ya que los pro-

cedimientos permanecen secretos. Así, los grandes jurados llegan a

constituir el mecanismo de control suficiente sobre las decisiones de

acusación del fiscal, sin dejar espacio para ninguna restricción signi-

ficativa que proteja el debido proceso ni el derecho a un juicio justo.

80 Al respecto, ver, por ejemplo, Martin Mayer. The Lawyers, Nueva York, Dell Publishing,

1967; ver tambien Zedner. “Seeking Security by Eroding Rights: The Side-Stepping of Due

Process”, cit., pp. 257 y ss.; Guerra Thompson. “Judicial Gatekeeping of Police-Generated

Witness Testimony”, cit., pp. 375 y ss.; Boister. “Global Simplification of Extradition:

Interviews with Selected Extradition Experts in New Zealand, Canada, the US and EU”, cit.

81 “Nadie […] será privado de la vida, la libertad o la propiedad, sin el debido proceso legal”

(traducción de los autores).

82 Un órgano creado constitucionalmente en eua, integrado por entre 16 a 23 ciudadanos a

cargo de conocer pruebas presentadas por fiscales para determinar si existe causa pro-

bable para formalmente acusar a una persona de un delito ante la justicia.

83 Los fiscales controlan a los testigos del grand jury seleccionándolos para informar o im-

plicar a las personas que buscan imputar, ya sea negándoles su derecho a guardar silencio

bajo amenaza de ser encarcelados por desacato, u ofrecerles beneficios de asistencia sus-

tancialatestigoscondenados. Lascríticasalsistemadegrandjuries provienendemútiples

lugares. Ver por ejemplo, Mayer. The Lawyers, cit.; ver también Arenella. “Reforming

the State Grand Jury System: A Model Grand Jury Act”, cit.; Andrew D. Leipold. “Why

Grand Juries Do Not (and Cannot) Protect the Accused”, en Cornell Law Review, vol. 80, n.°

2, January 1995, pp. 260 a 324, disponible en [https://scholarship.law.cornell.edu/cgi/

viewcontent.cgi?article=2544&context=clr]; Frederick P. Hafetz y John M. Pellettieri.

“Time to Reform the Grand Jury”, en The Champion Magazine, January/February 1999,

pp. 12 a 23; Roots. “If It’s Not a Runaway, It’s Not a Real Grand Jury”, cit.; W. Thomas

Dillard, Steven R. Johnson y Timothy Lynch. “A Grand Façade. How the Grand Jury was

Capture by Government”, en Policy Analysis, n.° 476, May 13, 2003, pp. 1 a 18, disponible

en [https://www.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa476.pdf].

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

Las imputaciones obtenidas de esta manera se utilizan para

documentar y apoyar las solicitudes de extradición estadouniden-

ses, las cuales, por lo general, requieren de la detención provisional de

fugitivos. Con posterioridad, el doj presenta una solicitud formal de

extradición mediante una nota diplomática preparada por este, que

se transmite al Gobierno extranjero por canales diplomáticos, acom-

pañada de documentos preparados por el fiscal. Estos por lo general

incluyen, entre otros, una declaración jurada que explica los hechos

del caso; copias de las infracciones que se supone fueron cometidas; y

pruebas en forma de declaraciones juradas o transcripciones del gran

jurado, que demuestran que se cometió el delito, que incluyen pruebas

para establecer la identidad del acusado, como fotografía, huellas dac-

tilares y declaración jurada del testigo clave⁸⁴.

En Colombia, las solicitudes formales de extradición son recibi-

das por el Ministerio de Relaciones Exteriores y los documentos de

respaldo se remiten al Ministerio de Justicia y del Derecho para ga-

rantizar su conformidad con los requisitos legales. Una vez comple-

tada la verificación, los documentos se remiten para revisión por la

Corte Suprema de Justicia bajo criterios relativos a su validez formal,

identidad inequívoca del acusado solicitado, confirmación de la doc-

trina de doble penalización (que establece que un sospechoso solo

puede ser extraditado cuando existen leyes similares en ambos paí-

ses) y la equivalencia de la imputación extranjera con el instrumento

legal correspondiente en el sistema de judicial colombiano⁸⁵.

Los casos revisados de modo favorable por la Corte Suprema de

Justicia se envían al Gobierno para su decisión oficial sobre la entrega

del reo solicitado. Según el Manual de Recursos Penales del Fiscal de

eua:

Los fiscales deben ser conscientes de que existen pocas defensas viables con-

tra la extradición, aunque las apelaciones y los retrasos son habituales. Sin

84 Ver U.S. Department of Justice –doj–. “Title 9: Criminal. 9-15.000- International

Extradition and Related Matters”, en Criminal Resource Manual: U.S. Attorney’s Manuals,

disponible en [https://www.justice.gov/jm/jm-9-15000-international-extradition-and-

related-matters#9-15.220].

85 Congreso de la República de Colombia. Ley 599 de 24 de julio de 2000, “por la cual se

expide el Código Penal”, Diario Oficial, n.° 44.097, de 24 de julio de 2000, disponible en

[http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0599_2000.html], artículo

502.

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 199

embargo, los fugitivos pueden impugnar la extradición basándose en peque-

ñas inconsistencias derivadas de errores materiales o tipográficos. Aunque

estos pueden solucionarse con el tiempo, requieren de un lapso para desen-

redarse. Por lo tanto, preste mucha atención al detalle al preparar los docu-

mentos⁸⁶.

En la práctica, la defensa ante la extradición es inviable bajo los siste-

mas legales actuales, sin embargo, las irregularidades que llevaron a

la desestimación de la acusación de un no estadounidense removido

por el usms, según se informó en la auditoría citada antes, están re-

gistradas. Como sugieren los hallazgos de esta auditoría, la magnitud

del abuso puede ser encubierta por fiscales que acorralen a acusados

extraditados indefensos para que acepten cargos distintos a los for-

mulados originalmente contra ellos, con el fin de beneficiarse de la

disposición de asistencia sustancial y obtener una condena de tiem-

po cumplido⁷.

El grado en que esto constituye una práctica común en el trámite

de procesos de extradición se revela en el siguiente texto indicativo,

extraído del Manual de Recursos Penales del Fiscal de eua:

Cada tratado de extradición la limita a ciertos delitos. Como consecuencia, to-

dos los tratados de extradición restringen la imputación del fugitivo en forma

exclusiva al delito por el que se otorgó la extradición [...] Esta limitación se

conoce como la Regla de la Especialidad [...] Existe una disputa entre jueces

sobre quién está facultado para plantear la especialidad: algunos sostienen

que solo una parte del tratado (es decir, el Estado remitente) puede quejarse

por una supuesta violación de la disposición de especialidad; otros tribuna-

les permiten que el imputado plantee el asunto en su propio nombre; y aún

otros adoptan una posición intermedia, que permite que el imputado plantee

el asunto si resulta probable que el Estado remitente también lo solicitaría⁸⁷.

En el caso colombiano, los funcionarios administrativos y judiciales

son ajenos a los fiscales que presentan cargos contra acusados ex-

traditados en incumplimiento de los dictados originales. Según de-

cisiones de la Corte Suprema de Justicia colombiana, las acusaciones

expedidas por un gran jurado se consideran equivalentes a imputa-

ciones válidas en el sistema judicial colombiano, ya que contienen las

acusaciones que debe enfrentar un acusado y, por tanto, son suficien-

86 Ver doj. “Title 9: Criminal. 9-15.000- International Extradition and Related Matters”, cit.

87 Idem.

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200

Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

tes para iniciar un procedimiento penal⁸⁸. Por su parte, considera la

Corte Constitucional colombiana que, en el contexto de la coopera-

ción internacional contra la impunidad penal transnacional, el Estado

remitente carece de jurisdicción para verificar la legalidad del pro-

ceso penal en el Estado solicitante⁸⁹. En efecto, esta proposición se

basa en la premisa de que el acusado extraditado podrá “hacer uso de

las salvaguardas procesales que rigen la aplicación de la ley en países

civilizados, que incorporan aquellas derivadas del debido proceso”⁹⁰.

En resumen, un número importante de acusados sin protección

son procesados cada año por el sistema judicial estadounidense,

junto con decenas de capos y criminales de menor nivel. Si consi-

deramos que las imputaciones en la gran mayoría de los casos sue-

len ser obtenidas por fiscales federales sin supervisión judicial, las

garantías de protección del debido proceso y el derecho a un juicio

justo que ofrece la justicia estadounidense son improbables. La ac-

titud pasiva del Poder Judicial tanto en Colombia como en eua, im-

pone una grave carga a quienes están sometidos a las mencionadas

prácticas abusivas de aplicación de la ley, y plantea dudas sobre los

alcances de este derecho transnacional que comienza a ganar terre-

no en distintos países del mundo, con su sesgo hacia la conveniencia

y la eficacia, que algunos analistas describen como la internaciona-

lización o el imperialismo judicial⁹¹.

88 Ver República de Colombia. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.

Radicado 24.957 de 25 de julio de 2006, M. P.: Mauro Solarte Portilla, extradición

Juan Carlos Zapata Quintero.

89 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-700 de 14 de junio de 2000, M. P.: José

Gregorio Hernández Galindo, disponible en [https://www.corteconstitucional.gov.co/

relatoria/2000/c-700-00.htm].

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ria/2002/su110-02.htm].

91 Hannah Buxbaum resume bien la posición pragmática de reconocer la legitimidad ju-

dicial basada en la eficiencia y efectividad en la ejecución de decisiones políticas por

medio del derecho transnacional. Entre sus argumentos, justifica la necesidad de una

interacción más amplia entre los tribunales estadounidenses y los Gobiernos extranjeros

para abordar importantes diferencias regionales respecto a la efectividad de su aplica-

ción en el ámbito transnacional, por tanto, aboga por una participación más activa de

los tribunales en procesos cooperativos de gobernanza transnacional. Ella descarta la

narrativa del imperialismo judicial, porque supuestamente “interfiere con una evalua-

ción justa del papel judicial en la gobernanza global”. Ver Hannah L. Buxbaum. “Foreign

Governments as Plaintiffs in U.S. Courts and the Case against ‘Judicial Imperialism’”, en

Washington and Lee Law Review, vol. 73, n.° 2, March 2016, pp. 653 a 717, disponible

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 201

Conclusiones: Detener la transnacionalización

del imperio policial

El número anual de extradiciones es insignificante en comparación

con la carga total de casos penales procesados por los sistemas ju-

diciales en Colombia y eua, en especial, en el contexto del encarce-

lamiento masivo. A medida que los cuerpos con funciones de policía

judicial aún persiguen y detienen más gente, más rápido, con menos

salvaguardas y penas de prisión más largas, aumenta el riesgo de que

la justicia transnacional no se imparta. La continua politización de la

justicia penal doméstica y transnacional, la punitividad electoral, las

sentencias obligatorias y jueces comprometidos o intimidados, son

factores que contribuyen a las irregularidades documentadas aquí en

los procesos de extradición⁹².

El uso instrumental de las facultades de policía judicial es un mo-

tor potente para la expansión del poder de los cuerpos que cumplen

estas funciones: satisface los impulsos moralizadores, ayuda a negar

refugio seguro a criminales internacionales y previene la disolución

en

[https://scholarlycommons.law.wlu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4498&con-

text=wlulr]; Ken I. Kersch. “The New Legal Transnationalism, the Globalized Judiciary,

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ticle/621/galley/17456/view/], p. 717. Para otras perspectivas sobre el derecho trans-

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Sovereignty Question in Global Legal Pluralism: From ‘Weak’ Jurisprudence to ‘Strong’

Socio-Legal Theories of Constitutional Power Operations”, en Ratio Juris, vol. 28, n.° 1,

March 2015, pp. 31 a 51; Boister. “Global Simplification of Extradition: Interviews with

Selected Extradition Experts in New Zealand, Canada, the US and EU”, cit.

92 Roth utiliza el término alemán Unrechtsstaat (Estado injusto) para referir un orden

que no solo perpetra injusticias sistemáticas a través de sus leyes, sino que también

las incumple, rechaza la previsibilidad y la rendición de cuentas como principios

en el ejercicio del poder. En este contexto, se promulgan regulaciones sociales para

proporcionar información sobre qué comportamiento se espera, pero no se garantiza que

actos no específicamente prohibidos sean permitidos. En resumen, un orden en el que los

mecanismos legalistas son medios para implementar decisiones políticas, mientras se

tolera el uso de medios extralegales para logro eficiente de objetivos y son susceptibles

de un sello “legal” retroactivo. Ver Roth. “Coming to Terms with Ruthlessness: Sovereign

Equality, Global Pluralism, and the Limits of International Criminal Justice”, cit.

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Germán Silva García y Bernardo Pérez Salazar

social y política en ámbitos domésticos e internacionales. Cualquier

interferencia que impida el logro de estos objetivos justifica leyes más

duras y facultades de policía judicial con mayor alcance. A medida que

estos cuerpos de policía judicial se vuelven adictos a la expansión

permanente de sus presupuestos y facultades legales, se hacen cada

vez más propensos a cometer abusos que traspasan los límites im-

puestos por las libertades civiles con el propósito principal de alcan-

zar sus metas e indicadores de gestión.

Esta, en resumen, es la conclusión de la investigación realizada

por la División de Derechos Civiles del doj sobre el Departamento de

Policía de Ferguson, en Missouri, tras la protesta y violencia genera-

lizadas que estallaron con la absolución de un oficial de policía que,

en 2014, mató a tiros a un joven negro desarmado en un municipio

de población en su mayoría afroamericana del condado de St. Louis,

en dicho estado, en el centro-sur de eua. Entre los principales hallaz-

gos, el informe destaca prácticas perversas de los cuerpos policiales

centrados sobre todo en la captura de nuevas fuentes de ingresos y

solo de manera secundaria en las necesidades de seguridad públi-

ca. De hecho, tales prácticas apoyan la generación de patrones de

policía inconstitucionales y procedimientos judiciales municipales

que plantean preocupaciones sobre el debido proceso y socavan la

legitimidad de las fuerzas del orden⁹³.

Algunas de las recomendaciones contenidas en el informe del doj

sugieren remedios para anticipar y combatir la generalización de la

perpetración sistemática de injusticias al servicio de objetivos políti-

cos encubiertos en prácticas legalistas, entre ellas:

– Dejar de usar órdenes de arresto como medio para cobrar mul-

tas y tasas adeudadas y prohibir el uso de multas y cuotas de arresto;

– Desarrollar mecanismos para responder de manera eficaz a

las denuncias de mala conducta de oficiales agentes de la ley; y

– Reformar los procedimientos judiciales para garantizar el ple-

no cumplimiento de los requisitos del debido proceso.

Las manifestaciones generalizadas en eua, con manifestantes

que cierran intersecciones, autopistas, centros comerciales e inte-

93 Ver U.S. Department of Justice –doj–. Investigation of the Ferguson Police Department.

Washington, D. C., Civil Rights Division –crd–, March 4, 2015, disponible en [https://

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Expansión del imperio policial global: El caso de la extradición en Colombia, 1999-2017 203

rrumpen eventos políticos de recaudación de fondos para campañas

electorales, funciones de ópera y eventos deportivos, presionan para

que se mantengan conversaciones públicas abiertas sobre el uso de la

ley penal y las facultades de los cuerpos de policía judicial y protec-

ción de las libertades civiles en ese país.

En cuanto al resto del mundo, hoy existe un descontento visible

y creciente a nivel local, nacional e internacional con las políticas in-

ternacionales de control de drogas, en particular, en lo que respecta a

cuestiones de salud, derechos humanos y la expansión descontrolada

de las facultades de los cuerpos estadounidenses con funciones de

policía judicial, presuntamente en nombre de la cooperación inter-

nacional contra la impunidad criminal transnacional. Las sesiones de

la Asamblea de la onu en las que en un futuro se reúnan los Estados

miembros para evaluar las políticas internacionales de control de

drogas, serán nuevas oportunidades para dialogar estos temas, así

como para abogar por la reforma de convenciones y tratados inter-

nacionales que en la actualidad vulneran la protección de libertades

civiles y debilitan la legitimidad de las autoridades de policía y admi-

nistración de justicia en todo el mundo. El sistema adoptado derruye

a los Estados latinoamericanos, sacrifica o coloca en riesgo derechos

fundamentales, así mismo, es un medio incontrolado para la interfe-

rencia política en América Latina, lo que puede aumentar las tentacio-

nes de intervención.

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