Política criminal e inseguridad: Soluciones  
con enfoque de justicia restaurativa  
Elías Mauricio Monroy Mora*  
mn  
Criminal policy and insecurity: Solutions  
with a restorative justice approach  
Resumen  
Este artículo analiza críticamente la política criminal colombiana desde los postulados cons-  
titucionales del Estado social y democrático de derecho, para destacar la brecha entre su di-  
seño formal y su efectividad material. A partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional  
–en especial la Sentencia T-762 de 2015– y de indicadores empíricos sobre noticias crimina-  
les, hacinamiento carcelario, percepción de inseguridad y cifra oculta del delito, se evidencia  
una tendencia a la expansión punitiva: aumento de penas, uso intensivo de la prisión preven-  
tiva y respuestas reactivas que debilitan los principios de mínima intervención y subsidiarie-  
dad. Aunque existen órganos técnicos y planes de política criminal, persisten problemas de  
coherencia, sostenibilidad y articulación institucional, alimentados por dinámicas de popu-  
lismo penal y déficit de evidencia para orientar decisiones. En este contexto, se propone for-  
talecer la justicia restaurativa como enfoque estructural –no meramente complementario–  
capaz de aportar reparación, verdad, resocialización y prevención, con mayor compatibilidad  
con la dignidad humana y los fines constitucionales del ius puniendi. Se concluye que una  
política criminal legítima requiere priorizar alternativas a la prisión, robustecer capacidades  
institucionales y consolidar estrategias preventivas y restaurativas basadas en datos.  
*
Abogado con profundización en derecho penal (Universidad Santo Tomás). Becario en  
pregrado. Reconocimiento de tesis meritoria por el trabajo de grado: Punibilidad de deli-  
tos financieros: crítica dogmática. Especialista en Pedagogía para la Educación Superior  
(Universidad Santo Tomás). Candidato a Magíster en Derecho Penal (Universidad Santo  
Tomás, en convenio con la Universidad de Barcelona, España). Doctorando en Derecho  
(Universidad Santo Tomás). Curso de Gestión de Riesgos Corporativos (Universidad de los  
Andes). Curso de Transparencia, Integridad y Lucha Contra la Corrupción (Departamento  
Administrativo de la Función Pública); e-mail [eliasmonroy@usantotomas.edu.co], orcid  
[https://orcid.org/0000-0001-8671-7106].  
Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas  
issn 2346-0377 (en línea) vol. XVI, n.º 32, julio-diciembre 2025, Elías M. Monroy M. pp. 173 a 190  
N u e v o s Pa r a d i g m a s d e l a s C i e n c i a s S o c i a l e s L at i n o a m e r i c a n a s  
issn 2346-0377 (en línea) vol. XVI, n.º 32, julio-diciembre 2025, Elías M. Monroy M.  
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Elías Mauricio Monroy Mora  
Palabras clave: Política criminal; Estado social de derecho; Justicia restaurativa; Populismo  
penal; Hacinamiento carcelario; Ius puniendi; Mínima intervención; Percepción de inseguri-  
dad.  
Abstract  
This article critically examines Colombian criminal policy within the constitutional frame-  
work of the Social and Democratic State governed by the rule of law, emphasizing the gap  
between formal design and material effectiveness. Based on Constitutional Court jurispru-  
dence, –particularly Decision T-762 of 2015– and empirical indicators on criminal case  
backlogs, prison overcrowding, perceived insecurity, and the dark figure of crime, the study  
identifies a persistent trend toward punitive expansion: sentence increases, intensive use of  
pretrial detention, and reactive responses that erode the principles of minimal intervention  
and subsidiarity. Although technical bodies and policy instruments exist, ongoing challenges  
remain regarding coherence, sustainability, and inter-institutional coordination, fueled by  
penal populism and an evidence deficit in decision-making. Against this backdrop, the article  
argues for strengthening restorative justice as a structural approach –not merely an ancillary  
tool– capable of advancing reparation, truth, resocialization, and prevention, while better  
aligning with human dignity and the constitutional aims of the State’s punitive power. The ar-  
ticle concludes that a legitimate and effective criminal policy should prioritize non-custodial  
measures, strengthen institutional capacities, and consolidate preventive and restorative  
strategies grounded in reliable data.  
Keywords: Criminal policy; Social State of Law; Restorative justice; Penal populism; Prison  
overcrowding; Punitive power; Minimal intervention; Perception of insecurity.  
Fecha de presentación: 12 de agosto de 2025. Revisión: 15 de septiembre de 2025. Fecha de acep-  
tación: 16 de septiembre de 2025.  
ef  
I. Introducción  
De acuerdo con la Sentencia C-646 de 20 de junio de 20011 de la  
Corte Constitucional, la política criminal consiste en el conjunto de  
respuestas dispuestas por el Estado “para hacerle frente a conductas  
consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin  
de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y  
sus residentes”. Esta noción fue desarrollada por la Comisión Asesora  
de Política Criminal, donde se destaca que la política criminal se es-  
tructura en tres fases: 1. Criminalización primaria (fase legislativa); 2.  
1
M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa, disponible en [https://www.corteconstitucional.  
gov.co/relatoria/2001/c-646-01.htm].  
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Criminalización secundaria (instancia judicial); y 3. Criminalización  
terciaria (fase ejecutiva y de cumplimiento de la pena)2.  
Cada una de estas fases ha sido analizada con base en informa-  
ción estadística: por ejemplo, en materia legislativa, un reciente estu-  
dio sobre la proporcionalidad de las penas destacó que en los últimos  
“ochenta años la duración máxima de una sanción penal en Colombia  
se ha incrementado en ciento cincuenta por ciento (150%)”3.  
Con relación a la fase judicial, la Corporación Excelencia en la  
Justicia señaló, que a fecha de corte 2019 el número de noticias cri-  
minales activas en el Sistema Penal Oral Acusatorio es de 2.741.045,  
respecto de las cuales el 66% ingresaron desde 20174.  
En la fase de criminalización terciaria, de acuerdo con el informe  
estadístico del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –inpec–,  
para el 9 de mayo de 2020 se registraron 116.519 personas privadas  
de la libertad, distribuidas entre 82.548 personas condenadas, 33.727  
sindicadas y 244 en actualización. Esto, contrastado con la capacidad  
carcelaria de 80.928 cupos, representa un hacinamiento del 43,98%,  
traducido en una sobrepoblación carcelaria de 35.591 personas5.  
Ahora bien, para el 2 de marzo de 2021 se registraron 97.703  
personas privadas de la libertad, distribuidas en 74.556 personas  
condenadas, 22.593 personas sindicadas y 554 en actualización. Lo  
anterior, contrastado con la capacidad carcelaria de 80.884 cupos re-  
presenta un hacinamiento de 20,79%, es decir una sobrepoblación  
carcelaria de 16.8196.  
2
Comisión Asesora de Política Criminal. “Informe final. Diagnóstico y propuesta de li-  
neamientos de política criminal para el Estado colombiano”, Bogotá, Agencia Presidencial  
de Cooperación Internacional de Colombia –apc– y Unión Eurpopea, 2012, disponible  
en [https://repositorio.minjusticia.gov.co/politica-criminal/documento/Informe%20  
de%20la%20Comisión%20Asesora%20de%20Política%20Criminal.pdf], p. 17.  
Ricardo Antonio Cita Triana e Iván González Amado. La proporcionalidad de las  
penas en la legislación penal colombiana, Bogotá, Minjusticia y giz, 2017, disponible  
3
4
en  
[https://repositorio.minjusticia.gov.co/politica-criminal/documento/Libro-1-La-  
Proporcionalidad%282%29-%281%29-ilovepdf-compressed-1-100.pdf], p. 177.  
Corporación Excelencia en la Justicia. Informe de Estadísticas del Sistema Penal Oral  
Acusatorio 2020-2021, Bogotá, Corporación Excelencia en la Justicia, 2022, disponible en  
[https://cej.org.co/wp-content/uploads/2022/11/SPOA-2022.pdf], p. 27.  
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –inpec–. Tableros estadísticos, 2020,  
disponible en [https://www.inpec.gov.co/estadisticas-/tableros-estadisticos].  
Idem.  
5
6
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Si bien en un lapso inferior a un año disminuyeron los indicadores  
de hacinamiento y de personas privadas de la libertad en condición  
de sindicadas, las circunstancias de hacinamiento son preocupantes.  
Este problema, ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte  
Constitucional, declarando el estado de cosas inconstitucional en va-  
rias oportunidades. No obstante, la situación no ha variado mucho.  
Si desde la perspectiva de la criminología crítica, la política criminal  
funge como directriz del sistema penal7, esta preocupante situación  
supone la realización de serios cuestionamientos en torno a la políti-  
ca criminal en Colombia, y su correspondencia con el catálogo axioló-  
gico y deontológico de la Carta Política de 1991, en particular, con la  
pregunta ¿es utópica la visión constitucional de una política criminal?  
Para dar respuesta, partiremos del deber ser planteado por el tribu-  
nal constitucional en la Sentencia T-762 de 16 de diciembre de 20158,  
confrontado con las principales dificultades –que persisten hasta hoy  
en día–, con el propósito de dar una respuesta informada a esta inte-  
rrogante.  
II. Bases constitucionales  
Un buen punto de partida es la Sentencia T-762 de 2015 recién men-  
cionada, providencia en que la Corte Constitucional –además de de-  
clarar el estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario y  
penitenciario– efectuó un diagnóstico sobre la política criminal en  
Colombia, al señalar unos contornos mínimos de su contenido, de  
conformidad con los presupuestos de la Carta Política de 1991. De  
manera concreta, a juicio de la Corporación, los mandatos de una polí-  
tica criminal respetuosa de los derechos humanos son los siguientes:  
– Debe tener un carácter preventivo, es decir que el sistema penal  
ha de operar como ultima ratio de la expresión del ius puniendi ejer-  
cido por el Estado, en atención a los criterios de mínima intervención  
y fragmentariedad.  
7
8
Mauricio Martínez. “El estado actual de la criminología y de la política criminal”, en  
Capítulo Criminológico, vol. 27, n.° 2, agosto de 1999, pp. 31 a 62, p. 45.  
M. S.: Gloria Stella Ortiz Delgado, disponible en [https://www.corteconstitucional.  
gov.co/relatoria/2015/T-762-15.htm].  
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– Debe respetar de forma estricta y reforzada el principio de la  
libertad personal, al implementar penas alternativas a la prisión.  
– Debe procurar la efectiva resocialización de los condenados, lo  
que supone una mejora en el tratamiento durante la fase ejecutiva de  
la pena, en procura que las medidas educativas, lúdicas y laborales  
(entre otras) no sean vistas como un simple mecanismo de reducción  
de penas.  
– Debe garantizar la excepcionalidad de las medidas de asegu-  
ramiento privativas de la libertad, de manera que esta no funja como  
“sentencia anticipada” de índole retributiva.  
– Debe ser coherente, estable y consistente, al centralizar las di-  
rectrices de política criminal en un órgano especializado para estos  
efectos, al establecer estrategias armónicas de colaboración entre los  
aparatos estatales.  
– Debe fundamentarse en criterios empíricos, por ejemplo, la  
Corporación destaca la necesidad de establecer una base de datos  
para parametrizar y analizar los motivos de por qué son impuestas  
tantas medidas de aseguramiento privativas de la libertad, con el pro-  
pósito de brindar soluciones distintas a la restricción de este derecho.  
– Debe ser sostenible económicamente, dado que los costos en  
las tres fases de criminalización, en especial en la tercera fase (ejecu-  
ción de la pena), el gasto del erario es elevado.  
– Debe proteger los derechos humanos de las personas privadas  
de la libertad, cuestión abordada con amplitud en pronunciamientos  
de la Corte Constitucional, como lo son las sentencias T-153 de 28 de  
abril de 19989 y T-388 de 28 de junio de 201310.  
Como se desprende de lo expuesto, la Sentencia T-762 de 2015  
supuso un cambio drástico de paradigma en materia de política crimi-  
nal, pues supuso múltiples obligaciones para los aparatos del Estado.  
Además de ello, giró otra vez la atención de la ciudadanía en la crisis  
penitenciaria y carcelaria.  
Uno de los principales aportes de esta providencia supuso recal-  
car aquello que ha sido expuesto por la Consejería Presidencial para  
los Derechos Humanos, que en su momento aseveró que “la expan-  
9
M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, disponible en [https://www.corteconstitucional.gov.  
co/relatoria/1998/t-153-98.htm].  
10 M. P.: María Victoria Calle Correa, disponible en [https://www.corteconstitucional.  
gov.co/relatoria/2013/t-388-13.htm].  
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sión del derecho penal no puede concebirse como la única respuesta  
a los comportamientos que mayor indignación social generan en de-  
terminados momentos coyunturales”11, aspecto que armoniza con lo  
advertido por el tribunal constitucional.  
En todo caso, las bases para afirmar estos contornos de una polí-  
tica criminal se encuentran intrínsecamente relacionados con el mo-  
delo de Estado, que fue declarado en nuestra Constitución Política.  
Para iniciar, son cuatro los pilares del Estado social y democrático de  
derecho, tal y como se expresó en Sentencia C-776 de 9 de septiembre  
de 2003, por parte de la Corte Constitucional:  
El alcance del principio de Estado social de derecho respecto de la relación  
entre las autoridades y la persona individualmente considerada es bastante  
amplio, y se ve reforzado por los principios fundamentales de la dignidad  
humana, el trabajo, la solidaridad (art. 1.° de la C. P.) y la igualdad (art. 13 de  
la C.P.)12.  
De otra parte, la Corporación afirmó, que el Estado social y democrá-  
tico de derecho se manifiesta de dos formas:  
Estado bienestar […] que garantiza estándares mínimos de salario, alimen-  
tación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos  
bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad […] El Estado constitu-  
cional democrático […] [que] se manifiesta institucionalmente a través de la  
creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y  
jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de  
un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la  
interpretación y el funcionamiento de la organización política13.  
Con posterioridad, mediante Sentencia T-535 de 20 de agosto de  
2015, la Corte Constitucional en atención al fundamento ético del  
Estado social de derecho aseveró como deber de las autoridades esta-  
tales proteger los derechos humanos:  
11 Consejería Presidencial para los Derechos Humanos. “Enfoque de derechos huma-  
nos en la política criminal. Estándar constitucional mínimo que debe cumplir una políti-  
ca criminal respetuosa de los derechos humanos”, Bogotá, Consejería Presidencial para  
los Derechos Humanos, 2017, disponible en [https://www.minjusticia.gov.co/Sala-de-  
prensa/PublicacionesMinJusticia/160809-cartilla-politica-crimina-webl.pdf].  
12 M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa, disponible en [https://www.corteconstitucional.  
gov.co/relatoria/2003/c-776-03.htm].  
13 Sentencia T-406 de 5 de junio de 1992, M. P.: Ciro Angarita Barón, disponible en [ht-  
tps://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/t-406-92.htm].  
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Los derechos humanos son intereses vitales de la humanidad que prescriben  
la dignidad de la persona frente al Estado. A la luz de esta concepción que  
hace parte de los principios irradiadores de nuestro ordenamiento consti-  
tucional, la razón de ser de las ramas del poder público no es otra que la  
promoción, respeto y garantía de los derechos humanos; actuar contra ello,  
es desconocer siglos de evolución en busca de la racionalidad humana14.  
Por consiguiente, el enfoque pluridimensional propio de un Estado  
social de derecho requiere de la participación de múltiples actores  
políticos y técnicos para la formulación de una política criminal ade-  
cuada. Ahora bien ¿en Colombia existen tales organismos? La res-  
puesta es sí, además de existir varias políticas desarrolladas.  
Para abordar este aspecto, por ejemplo, existen órganos previs-  
tos de modo específico para la formulación de política criminal. El  
más importante de todos es el Consejo Superior de Política Criminal,  
creado mediante la Ley 1709 de 20 de enero de 201415. Este órga-  
no de corte político-técnico sustituyó al Consejo Superior de Política  
Penitenciaria y Carcelaria. Entre sus funciones se encuentran: 1.  
Asesorar al Gobierno nacional para el proceso de implementación  
de la política criminal en el Estado; 2. Aprobar el Plan Nacional de  
Política Criminal, que tiene una vigencia de cuatro años. Este plan  
debe incorporarse en un documento Conpes, para efectos de que se le  
garantice la respectiva financiación; y 3. Presentar un concepto pre-  
vio no vinculante, respecto de los proyectos de ley o actos legislativos  
en curso en el Congreso, relacionados con el ámbito penal.  
También existe la Comisión Asesora de Política Criminal, adscrita  
al Ministerio de Justicia y del Derecho16, órgano previsto para brindar  
asesoría técnica y realizar análisis empíricos, que contribuyan para  
el desarrollo y la toma de decisiones en materia de política criminal.  
Resulta pertinente advertir que es un órgano consultivo, no decisorio.  
Así mismo, encontramos el Observatorio de Política Criminal,  
ente creado con posterioridad a la emisión de la Sentencia T-762 de  
14 M. P.: Alberto Rojas Ríos, disponible en [https://www.corteconstitucional.gov.co/rela-  
toria/2015/t-535-15.htm].  
15 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de  
2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”, Diario Oficial, n.° 49.039, de  
20 de enero de 2014, disponible en [https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.  
asp?ruta=Leyes/1686959].  
16 Que fue creada mediante Resolución n.° 0286 del 15 de febrero de 2011.  
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2015, que acata el mandato de la Corte Constitucional de crear un sis-  
tema de información fiable en materia de política criminal17.  
En cuanto a las políticas desarrolladas, de acuerdo con el  
Observatorio de la Contraloría General de la República, durante el  
lapso 2010-2016, destacó como principales instrumentos políticos el  
Plan Nacional de Desarrollo 2014-201818, que fijó como uno de sus  
objetivos articular una política criminal, coherente, eficaz y con enfo-  
que restaurativo, con varios hitos: 1. Crea un observatorio de políti-  
ca criminal; 2. Aplica políticas de priorización de casos en la Fiscalía  
General de la Nación; 3. Mejora la gestión estratégica en sede inves-  
tigativa del ente acusador; 4. Procura la implementación de medidas  
alternativas a la prisión; 5. Genera intervenciones focalizadas en sec-  
tores para prevenir la criminalidad; 6. Crea nuevos cupos carcelarios;  
y 7. Mejora el programa penitenciario de los reos durante la fase de  
mínima seguridad, entre otros19.  
EnlíneaconelPlanNacionaldeDesarrollo2014-2018 reciéncita-  
do, fue expedido el documento Conpes 3828 de 19 de mayo de 201520,  
que por primera vez en mucho tiempo articuló la política criminal con  
la política penitenciaria y carcelaria. De hecho, del análisis efectuado  
por el Observatorio de la Contraloría General de la República, desde  
1995 hasta 2015 los documentos Conpes emitidos en materia de po-  
lítica criminal estaban dirigidos hacia la mitigación del problema del  
hacinamiento carcelario21.  
Del panorama descrito, pareciera ser que Colombia cuenta con  
una política criminal robusta y articulada, con todas las herramientas  
para garantizar un sistema eficiente, que atienda a las necesidades  
17 Sentencia T-7162 de 2015, cit.  
18 Departamento Nacional de Planeación –dnp–. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.  
Todos por un nuevo país, Bogotá, dnp, 2018, disponible en [https://colaboracion.dnp.gov.  
co/cdt/pnd/pnd%202014-2018%20tomo%201%20internet.pdf].  
19 ContraloríaGeneraldelaRepública–cgr–.“PolíticaCriminalenColombia2010-2016.  
Una política por construir”, Bogotá, cgr, 2018, disponible en [https://www.contraloria.  
gov.co/documents/20181/466201/Política+criminal+en+Colombia+2010+-+2016+-  
+Una+política+por+construir/a671cd51-e4d3-4a9b-a826-8720ef18f601?version=1.0],  
pp. 3 y 4.  
20 Departamento Nacional de Planeación –dnp–. Documento Conpes 3828, “Política pe-  
nitenciaria y carcelaria en Colombia”, de 19 de mayo de 2015, disponible en [https://co-  
laboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/Política%20penitenciaria%20y%20  
carcelaria.pdf].  
21 cgr. “Política Criminal en Colombia 2010-2016. Una política por construir”, cit., pp. 20 y 21.  
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preventivas y reactivas, para efectos de gestionar de manera oportu-  
na los riesgos que se susciten en la sociedad.  
III. Dificultades  
Como se pudo apreciar, en Colombia existen claros parámetros cuan-  
titativos y cualitativos para la formulación de una política criminal  
sólida. Sin embargo, el desajuste entre los componentes formal y ma-  
terial incide en las fases de criminalización secundaria y terciaria.  
Por ello, el panorama actual de la justicia se torna preocupante.  
De hecho, existen varias críticas ácidas que merecen ser analizadas.  
Por ejemplo, Hernando Londoño Jiménez afirmó lo siguiente:  
Nadie que entre a un juzgado en lo penal, sea municipal, de instrucción crimi-  
nal, de circuito, superior, o a los altos tribunales, podría explicarse la forma  
como allí pueda impartirse una pronta y cumplida justicia. La enorme can-  
tidad de procesos penales para instruir, para calificar, para cumplir la etapa  
del juzgamiento, para conocer de la segunda instancia, es una realidad inob-  
jetable que deja siempre la sensación de no disponer del tiempo necesario  
para atenderlos oportunamente. Y por este motivo la impunidad acrecienta,  
coadyuvada por otros factores que nadie se atrevería a negar, como el del  
constante aumento y tecnificación de la delincuencia, el poder intimidatorio  
de los criminales, los testigos que se niegan a declarar todo lo que saben por  
miedo a las represalias […] fuera de muchas otras causas que tan sensible-  
mente están incidiendo en la impunidad22.  
De otra parte, Mario Iván Algarra Lobo aseveró:  
La corrupción es quizás el problema de mayor envergadura que enfrentan  
los gobiernos de hoy. Cohabitando en todos los niveles de la dirección de un  
Estado, un sinnúmero de prácticas corruptas es metafórica en su habilidad  
para explotar todas y cada una de las manifestaciones del poder […] Lo que  
sí debe quedar muy claro es que Colombia, dentro del concierto mundial,  
tiene un lugar destacado, como una de aquellas naciones donde las prácticas  
corruptas se encuentran a todo nivel y en alarmantes guarismos. El hecho de  
estar catalogada en el pináculo de los países más corruptos del mundo, obli-  
ga a convocar una alerta a todo nivel y remediar el problema en la dimensión  
que se merece23.  
22 Hernando Londoño Jiménez. El derecho y la justicia: Análisis de un penalista, Bogotá,  
Ibánez, 2005, pp. 89 y 90.  
23 Mario Iván Algarra Lobo. No más corrupción. Estrategia preventiva para combatirla,  
Bogotá, Ibáñez, 2005, pp. 223 y 224.  
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Elías Mauricio Monroy Mora  
De forma más reciente Ricardo Cita Triana e Iván González  
Amado indican que el legislador asume que un esquema punitivo es  
eficiente para disuadir a potenciales infractores de la ley penal, en  
atención a la gravedad de la sanción, por ello incrementan en forma  
indiscriminada las penas, justificados en las exigencias de justicia de  
las víctimas, al desconocer que:  
Los efectos disuasivos de la pena, por otra parte, son supuestos por el le-  
gislador colombiano, quien sin sustento empírico adecuado asume que el  
incremento de la sanción o la creación de un nuevo tipo penal disuade efec-  
tivamente al autor potencial de un delito, desconociendo la efectividad de  
este mecanismo por su falta de constatación empírica, y dejando de lado las  
críticas que se han venido formulando a las teorías de la disuasión desde dis-  
tintos planos de las ciencias sociales, incluso a partir de estudios empíricos  
que señalan la poca efectividad de la asignación de la pena en la prevención  
general del delito24.  
De lo expuesto, se concluye que los expertos sugieren que política cri-  
minal es en esencia reactiva, sin fundamentos empíricos. Lo anterior  
da a entender que se sigue con el pensamiento de solucionar todo  
con cárcel, castigo y presencia policial (se pierde el carácter subsi-  
diario del derecho penal)25 cuando la realidad misma ha demostrado  
su poca utilidad. Cuestión que se recrudece con el siguiente análisis  
advertido por Germán Silva García:  
El incremento en las tasas de criminalidad […] ha sido notable. Esto ha pro-  
ducido una considerable alarma social, impactando de modo significativo en  
la aplicación de tasas importantes del producto interno bruto para atender la  
problemática de la seguridad […] todo esto ha transformado la arena política  
24 Cita Triana y González Amado. La proporcionalidad de las penas en la legislación penal  
colombiana, cit., p. 26.  
25 Acá, notable el trabajo de Rafael Velandia Montes respecto del populismo penal, sobre  
todo en época electoral, en el que todo delito se busca resolver con un incremento en las  
penas, sin tener en cuenta el impacto que esto tiene en un sistema carcelario ya colapsa-  
do. Rafael Velandia Montes. La punitividad electoral en las políticas penales contempo-  
ráneas, t. i, Bogotá, Instituto Latinoamericano de Altos Estudios –ilae–, 2015, disponible  
en [https://libroselectronicos.ilae.edu.co/index.php/ilae/catalog/view/99/191/1075];  
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Latinoamericano de Altos Estudios –ilae–, 2015, disponible en [https://libroselectro-  
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Jaramillo, Ana María Solarte Cucanchón y Nicolás Javier Jaramillo Gabanzo. Los  
sí delincuentes. Visiones sociales sobre la pena, la criminalidad y el sistema penal, Bogotá,  
Instituto Latinoamericano de Altos Estudios –ilae–, 2018, disponible en [https://libro-  
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en un terreno abonado para el populismo penal, que explota esos miedos  
para obtener réditos electorales […] que recurre a metáforas bélicas, dentro  
de procesos vinculados a la estigmatización de ciertos sectores sociales26.  
Inclusive, Mauricio Martínez por su parte concluye, que  
para casi el 90% de los delitos el sistema penal ha estado siempre abolido. Lo  
grave es que al haber estado abolido las situaciones o comportamientos se  
han quedado sin solución alguna27.  
Esta aseveración se ve reflejada en los poco alentadores datos esta-  
dísticos, pues de acuerdo con la Encuesta de Convivencia y Seguridad  
Ciudadana –ecsc– de 2019, que analizó el año inmediatamente an-  
terior, encuestó a un total nacional de 16.248 personas, respecto de  
las cuales el 44,6% afirmó sentirse inseguras28. La estadística ecsc de  
2020, ubica la cifra de inseguridad en 42,6%29.  
Sumado a lo anterior, se concluyó que  
la cifra oculta, es decir, el número de delitos ocurridos pero que no fueron  
denunciados ante ninguna autoridad competente, se ubicó en 71,3% para el  
total nacional, 69,8% para cabecera y 79,3% del total de delitos cometidos  
para centro poblado y rural disperso30.  
Como respuesta a la abstención de denuncia, se obtuvo como dato  
significativo, que las razones por las que  
no denunciaron el hecho ante las autoridades competentes, la que tuvo el  
mayor porcentaje de respuesta fue las autoridades no hacen nada, no confía  
en la administración de justicia”.  
26 Germán Silva García. Criminología. Construcciones sociales e innovaciones teóricas, 2.ª  
ed., Bogotá, Instituto Latinoamericano de Altos Estudios –ilae–, 2013, p. 88.  
27 Martínez. “El estado actual de la criminología y de la política criminal”, cit., p. 58.  
28 Departamento Administrativo Nacional de Estadística –dane–. “Encuesta de  
Convivencia y Seguridad Ciudadana ecsc 2019”, Bogotá, dane, 2019, disponible en  
[https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/convivencia/2019/Bol_  
ECSC_2019.pdf], p. 22.  
29 Departamento Administrativo Nacional de Estadística –dane–. “Encuesta de  
Convivencia y Seguridad Ciudadana ecsc 2020”, Bogotá, dane, 2020, disponible en  
[https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/convivencia/2020/Bol_  
ECSC_2020.pdf], p. 22.  
30 dane. “Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana ecsc 2019”, cit., p. 17.  
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Elías Mauricio Monroy Mora  
Para 2020 la cifra oculta de delitos no denunciados disminuyó a  
69.9%31.  
Con cierto grado de validez, puede señalarse la debilidad institu-  
cional como factor determinante en la percepción de inseguridad y la  
falta de confianza, lo que representa un reto mayor para el Estado, no  
solo para legitimar la política criminal, sino para ejecutar actividades  
efectivas en materia de restauración del tejido social y la prevención  
del comportamiento delictivo.  
IV. Alternativas  
¿Qué alternativasdeberíanfortalecerse? Elías Monroy Mora y Laura  
Galvis Gamboa, con base en los estudios de John Braithwaite, su-  
gieren el fortalecimiento de la justicia restaurativa. Al respecto seña-  
lan lo siguiente:  
[las] medidas restaurativas deben ser aplicadas conforme a una ¨pirámide  
regulatoria”, insertadas en forma dinámica, sin hacer predicciones innecesa-  
rias sobre cómo van a ser los tipos de conflictos que deben estar en la base, y  
cuales deben estar en el centro, sino que independientemente de la gravedad  
del delito, la primera reacción consiste en la restauración, donde haya diálo-  
go y acercamiento, y en segunda medida, sólo si es estrictamente necesario,  
la intervención penal32 […] [Como beneficios de esta medida sugieren que  
produce una] resolución eficaz del conflicto, la reparación a las víctimas y  
[garantiza] el derecho a la verdad, [aspectos que] son más importantes que  
las pretensiones procesales33.  
Sobre este aspecto, Josep Tamarit Sumalla afirma que como actores  
primarios en materia de política criminal, debe considerarse  
el creciente protagonismo de los profesionales que intervienen como facili-  
tadores en los programas de justicia restaurativa, cuya función sirve a los fi-  
nes de pacificación social, reparación, rehabilitación y prevención de delitos  
futuros34.  
31 dane. “Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana ecsc 2020”, cit., p. 17.  
32 Elías Mauricio Monroy Mora y Laura Victoria Galvis Gamboa. Delitos financieros y  
sanción penal: Crítica dogmática, Bogotá, Universidad Santo Tomás, 2018, p. 58.  
33 Ibid., p. 66.  
34 Josep M. Tamarit Sumalla. La política criminal como disciplina empírica y valorativa,  
Cataluña, Universitat Oberta de Catalunya, 2016, disponible en [https://openaccess.uoc.  
edu/server/api/core/bitstreams/09a3d3e4-699d-4bce-b22b-fee21514f0ef/content],  
p. 28.  
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Si bien en Colombia se han adelantado escenarios de justicia  
restaurativa, existen varias dificultades. La primera por destacar es  
la errada conceptualización de la justicia restaurativa como un sim-  
ple complemento de la justicia retributiva. Por ello, Daniel Alfonso  
Escobar Zamora precisó lo siguiente:  
la justicia restaurativa posee una teleología particular que le da identidad y  
esto, a su vez, nos permitiría reconocer que no constituye un mero comple-  
mento de la justicia retributiva y que tampoco conlleva impunidad, entendida  
como ausencia de justicia, o una forma imperfecta de justicia. Simplemente  
estaríamos ante un tipo de justicia distinto pero que pese a diferenciarse de  
otros, conserva la pretensión de satisfacer la demanda de justicia de las vícti-  
mas de los delitos y de las partes afectadas por el mismo35.  
Ahora bien, respecto del sistema de responsabilidad penal adolescen-  
te, Leonardo Rodríguez Cely detectó lo siguiente:  
desconocimiento sobre los procedimientos generales de los programas y  
mecanismos de justicia restaurativa de las instituciones tanto judiciales  
como educativas, así como de los profesionales, la comunidad, la familia y los  
adolescentes infractores en principios y programas de justicia restaurativa.  
Una buena política criminal en el srpa debe permitir mecanismos de trans-  
formación cultural, social, comunitaria, familiar e individual para interiori-  
zar las formas de justicia restaurativa. Se hace indispensable cumplir con el  
principio de corresponsabilidad entre el Estado, la comunidad, la familia, las  
víctimas y adolescentes infractores para hacer viable los principios y progra-  
mas de Justicia Restaurativa […] [existe] la necesidad de generar criterios de  
actuación profesional e interprofesional a partir de protocolos especializa-  
dos dirigidos a: la prevención, atención, remisión y toma de decisiones de los  
profesionales que atienden los casos36.  
De otra parte, con relación al abordaje de casos en materia de violen-  
cia intrafamiliar –vif–, Rodríguez Cely y otros concluyen lo siguiente:  
El poco conocimiento que existe entre las víctimas de vif sobre las alternati-  
vas de abordaje jurídico-penal del delito, sus derechos y efectos jurídicos de  
35 Daniel Alfonso Escobar Zamora. “La justicia restaurativa en relación con otras justi-  
cias: Justicia penal ordinaria”, Revista Pensamiento Penal, 2019, disponible en [https://  
www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2019/11/doctrina48278.pdf], p. 3.  
36 Leonardo Alberto Rodríguez Cely. “Análisis de la justicia restaurativa en materia de res-  
ponsabilidad penal para adolescentes en Colombia”, en Anuario de Psicología Jurídica, vol.  
22, 2012, pp. 25a35, disponibleen[https://www.redalyc.org/pdf/3150/315024813004.  
pdf], p. 34.  
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Elías Mauricio Monroy Mora  
los acuerdos, hace importante elaborar dispositivos de información y estra-  
tegias de comunicación para informar a los usuarios sobre los efectos, impli-  
caciones, procedimientos y fundamentos del programa. La capacitación a los  
funcionarios debe incluir la provisión de los recursos personales, técnicos y  
físicos para hacer viable un programa de justicia restaurativa37.  
Todo esto es abarcado en las consideraciones expresadas por Elena  
Larrauri Pijoan así:  
La justicia restauradora representa un nuevo intento de dar respuesta al de-  
lito, pero sería iluso esperar de ésta grandes logros si no es dotada de una  
autonomía y recursos sociales que puedan alterar las razones profundas que  
muchos actos delictivos reflejan38.  
Lo dicho, puesto en contexto dogmático y político criminal, revali-  
da las bases constitucionales del ius puniendi. No en vano, la Corte  
Constitucional por medio de la Sentencia C-365 de 16 de mayo de  
201239 planteó la necesidad de entender el derecho penal, de acuer-  
do con los presupuestos de mínima intervención y de subsidiariedad.  
Mientras que la característica de mínima intervención propone que  
el derecho penal solo debe actuar frente a los ataques más lesivos a  
los bienes jurídicos más importantes, la subsidiariedad dicta que si el  
daño o puesta en peligro de un bien jurídico puede ser contenido por  
una vía distinta, debe preferirse aquella en vez del derecho penal40.  
En definitiva, la idea que el derecho penal es la última herramien-  
ta (ultima ratio) con la que cuenta el Estado para preservar los bienes  
jurídicos de la sociedad, implica en términos político-criminales for-  
talecer mecanismos de justicia restaurativa.  
37 Leonardo Alberto Rodríguez Cely, Andrea Padilla Villarraga, Luz Stella  
Rodríguez y Fernando Díaz Colorado. “Análisis de la justicia restaurativa para atender  
casos de violencia intrafamiliar en el Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia  
Intrafamiliar (cavif) de la Fiscalía General de la Nación, Colombia”, en Diversitas, vol. 6,  
n.° 2, 2010, disponible en [https://www.redalyc.org/pdf/679/67915140011.pdf], p.  
370.  
38 Elena Larrauri Pijoan. “Tendencias actuales de la justicia restauradora”, en Estudios de  
Derecho, vol. 61, n.° 138, julio-diciembre de 2004, disponible en [https://revistas.udea.  
edu.co/index.php/red/article/view/332219/20788129], p. 84.  
39 M. P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, disponible en [https://www.corteconstitucional.  
gov.co/relatoria/2012/c-365-12.htm].  
40 Sentencia C-365 de 2012, cit.  
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Conclusiones  
En Colombia existe una política criminal robusta en sentido formal,  
que adolece de efectividad material, pese a los esfuerzos por parte de  
diversos órganos estatales en la promulgación y ejecución de medi-  
das, con fundamentos empíricos, que atiendan a los requerimientos y  
conflictividades sociales.  
El tránsito hacia garantizar una política criminal mejor, eficiente  
y sensible a las necesidades de nuestra sociedad es imprescindible.  
Insistimos que el derecho penal solo debe actuar cuando resulte ne-  
cesario, debe ser subsidiario y fragmentario, solo debe preocuparse  
por aquella fracción de la antijuridicidad, que resulte lesiva para los  
intereses de la sociedad y el Estado41.  
De acuerdo con los indicadores de los últimos años, ha disminui-  
do la percepción de la inseguridad, de igual forma, ha disminuido el  
índice de hacinamiento carcelario cuya causa no obedece a la crea-  
ción de nuevos cupos carcelarios. Este avance es significativo, pese a  
que, puesto en contexto, no satisfaga la demanda social. En todo caso,  
se trata de una muestra de mejora en la articulación formal y material  
de la política criminal.  
Debe recalcarse, que el ámbito de medidas preventivas y reacti-  
vas en el marco de una política criminal coherente con el Estado so-  
cial de derecho ha de disponer un abanico de alternativas, con mayor  
vocación de restauración del tejido social, en atención a los deberes  
especiales de protección a los que están llamadas las autoridades,  
bajo el pilar de la dignidad humana.  
El enfoque de justicia alternativa (justicia restaurativa) resulta  
ser menos invasivo en materia de derechos fundamentales y promete  
una mayor aptitud para sanar el daño ocasionado con el comporta-  
miento delictivo, para generar un acercamiento entre todos los acto-  
res de la comunidad, además de promover conciencia de prevención  
del delito. No obstante, han de fortalecerse los escenarios de aplica-  
ción del enfoque restaurativo, acompasado de la respectiva capacita-  
ción a funcionarios y divulgación a la comunidad de las herramientas  
de justicia alternativa con las que cuentan. Todo esto se enmarca des-  
41 Velandia Montes, Gómez Jaramillo, Solarte Cucanchón y Jaramillo Gabanzo. Los sí  
delincuentes. Visiones sociales sobre la pena, la criminalidad y el sistema penal, cit.  
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Elías Mauricio Monroy Mora  
de una política criminal integral, que se fundamenta en la noción del  
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