En el año 1969, durante la presidencia3 de Richard Nixon se crea una política tanto interna como externa llamada “guerra contra las drogas”, la cual fue exportada al resto de mundo. Su objetivo era terminar con la producción, distribución y consumo de drogas.

En los años siguientes se fortaleció con la creación de la Agencia de Administración de Cumplimiento de Leyes sobre las Drogas –dea–4 y de acuerdos unilaterales y bilaterales donde se pacta ayuda económica, preferencias arancelarias, cooperación logística y transferencia de tecnología de Estados Unidos hacia los países5 productores, exportadores y de tránsito de drogas.

En 2009 se cumplieron 40 años de esta guerra contra las drogas y el resultado no ha sido satisfactorio, pese a que han muerto o han sido capturados varios de los narcotraficantes más grandes de América Latina y han caído varios carteles, el consumo de drogas va en aumento debido a la gran demanda del mercado estadounidense.

Justificación

Los conflictos han cambiado de escenario, ya no son entre países sino contra las organizaciones criminales; en la actualidad hay un conflicto que lleva más de 40 años, este es el de la lucha contra las drogas ilícitas que enfrenta a Estados Unidos y países de América Latina contra las organizaciones criminales que trafican drogas ilícitas, mejor conocidas como narcotraficantes o carteles de la droga.

Esto ha llevado a una importante polémica donde las armas, la tecnología, los acuerdos internacionales, entre otros; han sido superados por el ingenio de los traficantes de drogas que abastasen la creciente demanda de drogas ilícitas en Estados Unidos y el mundo. Además los traficantes de drogas cuentan con importantes aliados en el ámbito legal como los son políticos, representantes de las fuerzas militares, policía y paraísos fiscales6. La política antidrogas presenta al tráfico de drogas como el enemigo público número uno del sistema político, económico y social de Estados Unidos y América Latina.

En este orden de ideas se considera importante plantear porqué esta lucha no ha sido efectiva, considerando la evolución de esta política, sus efectos, sus errores y contradictores; así como los cambios de paradigmas hacia una nueva política anti-drogas.

Origen de la política antidrogas

La problemática de las drogas ilícitas en Estados Unidos se descubre en los años 1960, cuando los soldados heridos en combate eran tratados con morfina, una droga opiácea7 adictiva usada como analgésico, esto creo una de las primeras generaciones de estadounidenses adictos a las drogas, que al no conseguir morfina pasaron a la heroína un derivado ilegal extraído de la misma planta.

Mientras los soldados se volvieron adictos a las drogas de forma involuntaria, los nuevos movimientos sociales encuentran en las drogas psicoactivas8 una forma de escapar a la realidad, creando una demanda de drogas ilícitas que sería atendida rápidamente por los traficantes de drogas de América Latina.

El gobierno de Estados Unidos ve a los adictos a las drogas como a personas alejadas de la realidad, sin valores sociales y éticos, y propensos a crímenes violentos; al ver esto, la administración de Richard Nixon crea la mencionada “Guerra contra las drogas9” en 1969, la cual es reformada en 1971, consolidándola como política exterior. Para cerciorarse del cumplimiento de esta política en 1973 se crea la Administración de Cumplimiento de Leyes sobre las Drogas –dea– tras la fusión de la Oficina de Narcóticos y Drogas Peligrosas –bndd–10 y la Oficina de Control de la Legislación de Consumo de Drogas –odale–11.

Seguido a esto, los países de América Latina cambian y fortalecen sus leyes antidrogas ajustándolas a la nueva política exterior estadounidense, que tiene como principal objetivo atacar a los oferentes y erradicar los cultivos ilícitos en los países latinos, que son materia prima para fabricar u obtener drogas.

Táctica de la políticaí antidrogas

La política antidroga de Estados Unidos fue enfocada hacia los países productores de materia prima para erradicar el problema desde el origen, bajo este argumento se crearon acuerdos y mecanismos de cooperación. Para lograr esto se plantearon dos principales tácticas.

1. Acabar con las fuentes de producción, mediante erradicación de cultivos ilícitos y destrucción de laboratorios de procesamiento y almacenaje de drogas ilícitas, destrucción de puertos y aeropuertos clandestinos.

2. La prohibición e intersección de cargamentos de drogas que tienen como destino Estados Unidos.

En este orden de ideas, los países productores son el principal eje de la política antidrogas de Estados Unidos.

Para acceder a los acuerdos y mecanismos de cooperación se debe primero pasar por un proceso de certificación antidrogas, que es aprobado o no por el Ejecutivo estadounidense. El proceso de certificación, es un proceso de evaluación anual donde se califica el compromiso y la lucha de los países que apunta esta política; es una calificación unilateral de Estados Unidos, ya que la política interna estadounidense tiene establecidos mecanismos legales por los cuales algunas instancias del Gobierno y del Congreso piden la opinión del presidente y su equipo de asesores anualmente sobre los esfuerzos que un número de países hace en materia antidrogas. Al tratarse de una decisión unilateral de Estados Unidos su estudio, análisis, evaluación e impacto de la certificación, solo afectan a las relaciones entre este país y los países evaluados; al tomar una decisión los países evaluados son catalogados en tres categorías:

1. Países certificados, sin otras consideraciones: Son países que han demostrado un compromiso serio en la lucha antidroga y han cumplido con todos los requisitos dados por la política antidrogas.

2. Países certificados por razones de interés nacional: son países que no han cumplido con todos los requisitos de la política antidrogas, pero por razones políticas, económicas o estratégicas son de interés para Estados Unidos.

3. Países descertificados: Son países que no demuestran un compromiso serio con la lucha antidroga y no cumplen con los requisitos de la política antidrogas.

Política antidrogas y su implementación en algunos países de América Latina

Las principales aéreas de cultivos de cocaína, marihuana y opiáceos en América Latina se encontraban en Bolivia, Colombia, Ecuador, México y Perú. De estos países los más especializados en el trafico de drogas son Colombia y México.

Colombia

A los finales de los años 1980 y comienzo de los 1990 Colombia se convierte en el principal epicentro de la lucha contra las drogas, en razón a que Colombia proveía el 80% de la demanda de cocaína a nivel mundial. Con la nueva política antidrogas, los traficantes y productores se unieron creando carteles12 armados fuera de la ley, en los años 1980 se incremento la demanda hacia Estados Unidos y estos carteles se expandieron y fortalecieron creando nuevas alianzas en Cuba, México, Panamá, las Bahamas y Estados Unidos.

Los carteles colombianos más poderosos eran el Cartel de Medellín cuyo líder era Pablo Emilio Escobar Gaviria, que llego a ser el hombre más buscado por el fbi en los años 1990, y el cartel de Cali liderado por los hermanos Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela. Como repuesta el Gobierno colombiano y el estadounidense acuerdan una cooperación bilateral donde los norteamericanos proporcionaban la ayuda logística, militar y transferencia tecnológica; y los colombianos se comprometían a capturar y extraditar a todos los jefes y subalternos de dichos carteles.

En 1991, Estados Unidos, durante la administración de George Bush13, expidió el 4 de diciembre de 1991 la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas –atpa–14, con duración de 10 años, que consistía en un acuerdo unilateral donde Estados Unidos ofrece una serie de preferencias arancelarias a 5.500 productos provenientes de países de la región andina15 productores de drogas ilícitas, para incentivar a estos países a que redujeran el terreno cultivado con coca, opiáceos y marihuana para reemplazarlos por cultivos lícitos. Colombia hizo efectiva esta preferencia en 1992. El 4 de diciembre de 2001 venció este acuerdo con una aérea de cultivos ilícitos más grade que en 1991, al ver esto, el Congreso de Estados Unidos aprobó un nuevo texto que amplió los beneficios de la atpa donde se dan preferencias arancelarias a mas productos, esto nos lleva que el 6 de agosto de 2002 el presidente George W. Bush16 firma la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga –atpdea–17, vigente en Colombia hasta el 31 de diciembre de 2010.

Aunque capturaron y abatieron a muchos de los integrantes de estos carteles, el tráfico de drogas no se redujo, al contrario aumento, por esto el presidente Bill Clinton en 1995 dice al Congreso que la situación de drogas ilícitas en Colombia es de extrema gravedad18, conllevando a que el 21 de octubre de 1995, se firmé la Orden Ejecutiva 12.978, “Bloqueo de Bienes y Prohibición de Transacciones con Traficantes de Narcóticos Significativos” como apoyo a la política antidrogas y al lavado de activos19, denominada La Lista Clinton20, donde dictaba que las personas naturales o empresas que aparecen en dicha lista no puedan hacer transacciones financieras o tener negocios comerciales con Estados Unidos y las empresas de dicho país que tengan relación con ellos incurren en un delito.

Cuatro años después se crea un acuerdo bilateral entre estos dos países llamado “El Plan Colombia” con el principal objetivo generar una revitalización económica y social, como de asistencia militar. Para esto Estados Unidos desembolsan a Colombia una suma anual aproximada de USD $ 600 millones por año, del cual el 80% es destinado al rubro de las fuerzas militares, policía y organismos de seguridad del estado el 20% restante va a los rubros de ayuda económica y social.

México

México fue uno de los principales países proveedores de drogas ilícitas de Estado Unidos, pero su gran auge se dio durante la persecución de los carteles colombianos, ya que toda la atención de la política antidrogas estaba fijada en los carteles de Medellín y Cali; los carteles mexicanos pasan de ser intermediarios a ser traficantes y tras la muerte de Pablo Escobar21, jefe del cartel de Medellín, los carteles mexicanos comienzan a ganar terreno en el tráfico de drogas llegando a manejar el 50% de la demanda cocaína a nivel mundial. El principal cartel mexicano era el de Juárez liderado por Amado Carrillo Fuentes llamado el Señor de los cielos22, quien hizo una alianza con los demás carteles mexicanos que duraría hasta 2007.

La lucha contra los carteles mexicanos se intensifica en los años 1990, con el mismo objetivo y táctica que en Colombia, capturar a los jefes y subalternos de los carteles; tuvo el mismo efecto, una vez detenidos o abatidos los integrantes de estos carteles el tráfico de drogas seguía en aumento. Por esto en 1999 se crea la Ley Kingpin que congela los activos en Estados Unidos de los traficantes de droga internacionalmente reconocidos. Teniendo en cuenta que la táctica en toda América Latina era muy similar, México no recibe un acuerdo unilateral como el atpa o el atpdea por parte de Estados Unidos en materia arancelaria, debió que el 1.º de enero de 1994 entra en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan o nafta)23.

Siguiendo el plan de la región el 30 de junio de 2008 después de ser aprobado por el Congreso de Estados Unidos y firmado por el presidente George W. Bush, entra en vigor la Iniciativa Mérida como un acuerdo para combatir el narcotráfico en México y Centroamérica: un acuerdo militar, social y económico.

Bolivia

La Política antidrogas en Bolivia a diferencia de México y Colombia, esta mas enfocada a la erradicación de cultivos ilícitos que a la lucha contra los traficantes, ya que es catalogado como países productor, por esto el acuerdo más importante es el atpa y el atpda, Bolivia al no ser certificada perdió el beneficio de la atpdea, debido a la reforma propuesta Ley 1008 del 9 de julio de 1988 para legalizar 20.000 hectáreas de cultivos de coca y los catos24 por familia, todo para el consumo interno.

Ecuador y Perú

En Ecuador y Perú la lucha también fue enfocada hacia la erradicación de cultivos también hicieron parte del atpa hasta 2001 y de el aptda hasta 2010.

La política antidroga 40 años después

El 25 de marzo de 2009, antes de su visita a México, la Secretaria de Estado Hillary Clinton admite que en su país la demanda de narcóticos es insaciable; que la guerra contra las drogas declarada por Washington en tiempos de Richard Nixon no ha servido y que en Estados Unidos, en lo que respecta al narcotráfico, tiene una “responsabilidad compartida” con las naciones productoras. Estados Unidos sigue siendo el mayor consumidor de drogas ilícitas del mundo, esto nos lleva a preguntarnos después de 40 años y millones de dolares gastados, ¿por qué no ha sido efectiva?

Como se evidenció anteriormente la política antidroga estaba dirigida únicamente contra los carteles de la droga y a la erradicación de cultivos, esta se hacía manualmente o con fumigaciones aéreas con glifosato25. Pero no tuvieron en cuenta otros factores tan importantes como lo son los bancos, las fuerzas militares, la policía, empleados públicos, entre otros; que apoyan a esta actividad ilícita.

Política fallida de erradicación

El principal problema de la erradicación manual de cultivos era llegar a las zonas donde están cultivos ya que estas son de difícil acceso y están protegidas por campos minados con minas antipersonales26, lo cual trajo la muerte de muchos efectivos de las Fuerzas Militares y de Policía que eran los encargados de esta tarea, lo que llevó a que la fumigación se hiciera vía área con el herbicida “Roundup”27. El principal problema de la fumigación vía aérea eran los ataques desde tierra con fusiles de asaltado, fusiles de franco tirador 0.50, ametralladoras y lanza granadas entre otros, lo cual derribó algunas avionetas de fumigación; por otra parte al ser el glifosato un herbicida no selectivo también acabo con los cultivos lícitos lo cual generó protestas por partes de líderes campesinos y organizaciones no gubernamentales. Además de erradicar cultivos lícitos, también envenenaba el agua y causaba graves daños a la salud como leucemia, cáncer, malformaciones embrionarias y abortos espontáneos. Otro de los problemas era que al erradicar los cultivos de drogas ilícitas en un lugar, los cultivaban en otro sitio cada vez más inaccesible.

Política fallida contra los traficantes de drogas

Aunque el despliegue de fuerza para capturar y terminar contra los carteles cambio totalmente el paradigma mundial sobre la guerra28, no fue efectiva ya que se enfocó por separado en los grandes carteles de Colombia y México. Durante la lucha contra el cartel de Medellín a comienzos de los años 1990, crecieron los carteles de Cali en Colombia y de Juárez en México y al atacar los carteles de Cali y Juárez, creció el cartel del Norte del Valle en Colombia y el de Golfo en México; y de este forma consecutiva siguen creciendo diferentes carteles, lo que hace a la lucha contra los carteles una quimera.

Actores no concebidos en la política antidroga

Al enfocarse solamente en la oferta de drogas ilícitas, la política antidroga no tuvo en cuenta los canales de distribución, los diferentes actores que participan y son beneficiados por el tráfico de droga, ni los nuevos actores que se podrían en este escenario.

1. Paraísos fiscales: son los principales actores en el lavado de activos ya que al ofrecer un reducción de impuestos o al no tenerlos, los traficantes crean empresas comerciales ficticias29 y también se benefician de la reserva de información que tienen los bancos, por lo cual pueden hacer transacciones financieras con Estados Unidos, sin preocuparse por la ley de “Bloqueo de Bienes y Prohibición de Transacciones con Traficantes de Narcóticos Significativos” o la “Ley Kingpin”.

2. Bancos: durante actual administración de Barack Obama han sido multados los bancos Wells Fargo and Company Union Bank y American Express Company, por operar cantidades multimillonarias originadas por el tráfico de droga, en Estados Unidos se habla de un superávit bancario de aproximadamente de USD$ 500 mil millones al año, que no se pude explicar, se cree que este dinero viene de actividades ilícitas entre las cuales del tráfico de droga seria un 50%.

3. Fuerzas Militares y Policía: debido a los bajos sueldos que tienen los militares y policías, los traficantes de drogas han visto una oportunidad en pagarles lo que ganan en un año, por cada trabajo que hagan para ellos, como el de informantes de operaciones en los territorios de cultivos u operaciones que implique la captura de alguno de los traficantes, hasta el traslado y entrega de cargamentos de drogas ilícitas.

4. Empleados públicos y políticos: algunos de los políticos de América Latina, recibieron apoyo económico por parte de los traficantes de droga ya que estos son importantes para que aprueben, ratifiquen y deroguen leyes que no les convienen a estos ya sea en materia de extradición, químicos controlados, situación penal, entre otros.

5. Narcogerrilla y grupos terroristas: las fuerzas revolucionarias y los grupos terroristas han encontrado en el tráfico de drogas la mejor manera de abastecerse, este es un nuevo actor que nunca se pensó que entraría en este escenario porque el objetivo principal de estos grupos es otro.

Nueva política antidroga

El presidente Barack Obama anunció en mayo de 2010 un cambio en la estrategia para enfrentar el complicado desafío del consumo de las drogas y sus consecuencias, tendrá en cuenta a los demandantes más que a los oferentes, contrario a la política anterior, con el aporte de nuevos recursos para la prevención y el tratamiento al consumidor de drogas, privilegia la educación sobre las consecuencias de las drogas y la reinserción social. Con esto busca reducir el consumo de drogas entre los jóvenes, dando más importancia a los programas comunitarios antidrogas y prestando una mayor atención al control y tratamiento de adicciones.

Pasados más de 40 años de la lucha antidrogas aun se genera el debate, ¿la mejor forma de combatir al narcotráfico es la legalización? De ser así cual seria el mejor ejemplo a seguir ¿Holanda, seria el mejor ejemplo a seguir? O tal vez ¿Uruguay?

Bibliografía

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Castillo, Fabio. Los jinetes de la cocaína, Bogotá, Editorial Documentos Periodísticos.

Freeman, Laurie. “La política antidrogas en la relación México-Estados Unidos”, Foreing Affairs en Español, n.º 1, 2008.

“El Futuro de la política antidrogas un punto de vista nuevo sobre la reducción de la demanda de drogas”, Drug Free America foundation y la Res Interamericana para la Prevención del Uso de Drogas.

Informe anual 2009 de la Comisión Interamericana para el Control y Abuso de Drogas –cicad– a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en su cuadragésimo periodo de ordinario de sesiones (40.º, 3 al 5 de mayo de 2010, Washington, Estados Unidos).

Informe Mundial Sobre las Drogas 2012. Resumen Ejecutivo Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito –unodc–.

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El Informe Mundial sobre las Drogas 2010: respuesta del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas, El Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas –idpc–.

El Informe Mundial sobre las Drogas 2011: respuesta del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas, El Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas –idpc–.

1 Sustancias químicas de origen natural o sintético que afectan las funciones normales del sistema nervioso central, compuesto por el cerebro y la médula espinal, modificando el estado de ánimo y alterando la precepción de la realidad.

2 Conflicto armado en la República de Vietnam o Vietnam del Sur, apoyada por Estados Unidos durante los años 1956 y 1975.

3 Del 20 de enero de 1969 al 9 de agosto de 1974.

4 dea: por sus siglas en ingles Drug Enforcement Administration.

5 Para efectos del siguiente trabajo se debe entender por países los que integran América Latina.

6 Son territorios o estados con escasa o nula tributación; se caracterizan por la ausencia de normas restrictivas en materia de transacciones financieras, valiéndose de la estructura jurídica y fiscal que ofrecen.

7 Opiácea: se refiere a los alcaloides presentes en el opio.

8 Sustancias naturales o químicas que alteran las funciones del sistema nervioso central, produciendo cambios en el estado de ánimo y en la percepción de la realidad.

9 Llamada así la política antidrogas.

10 bndd: por sus siglas en ingles Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs.

11 odale: por sus siglas en ingles Office of Drug Abuse Law Enforcement.

12 El término “cartel” fue introducido por la dea a partir de 1982 a raíz de una incautación efectuada cerca a Cleveland. Desde entonces, el término fue utilizado por la justicia norteamericana para explicar las alianzas entre narcotraficantes y reunir en un solo proceso las diferentes investigaciones judiciales.

13 George H. W. Bush, padre, presidente del 20 de enero de 1989 al 20 de enero de 1993.

14 atpa: Por sus siglas en ingles Andean Trade Preference.

15 Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

16 George Walker Bush, hijo, presidente del 20 de enero de 2001 al 20 de enero de 2009.

17 atpdea: por sus siglas en ingles Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act.

19 Lavado de activos: Es el proceso por el cual es encubierto el origen de los fondos generados mediante el ejercicio de algunas actividades ilícita.

20 Oficialmente llamada: “Traficantes de Narcóticos Especialmente Designados”, o sdnt list por sus siglas en ingles Specially Designated Narcotics Traffickers.

21 2 de diciembre de 1993.

22 Señor de los cielos: debido a que el tráfico de drogas lo hacía por medio de aviones Boeing 737.

23 nafta: por sus siglas en ingles North American Free Trade Agreement.

24 1 cato de coca = 1.600 metros cuadrados (40x40).

25 Un herbicida no selectivo de amplio espectro, desarrollado para eliminación de hierbas y de arbustos.

26 Minas terrestres diseñadas para matar o incapacitar a sus víctimas.

27 Nombre comercial del herbicida utilizado para la fumigación aérea, fabricado por la empresa Monsanto y cuyo componente activo es el glifosato.

28 Hasta finales de los años 1980 la guerra era una lucha armada entre dos o más países o entre grupos contrarios de un mismo país, en la guerra contra las drogas pasa a ser de dos o más países contra una organización criminal.

29 Empresas creadas legalmente por las organizaciones criminales para el lavado de activos.